통일 후 북한지역 토지 사유화정책 연구

Abstract

본 연구는 통일 이후 행해질 북한지역 토지 사유화의 기본방향과 구체적 실행방안에 대한 모색이다. 연구방법으로는 역사적 접근법과 비교사례 접근법을 활용하였다. 제2장은 남한과 북한의 토지제도 변천과정에 대한 역사적 접근이다. 제3장은 제2장에서의 논의를 기초로 하여 남한과 북한의 토지제도의 특징을 비교하였다. 제4장에서는 통일 이후 북한지역 토지 사유화를 염두에 두고서 체제전환 시 토지 사유화의 기존 사례들 중 통일독일과 러시아의 토지 사유화 과정을 비교 검토하였다. 제5장은 앞선 장들에서의 역사적 접근과 비교사례 접근을 토대로 북한지역 토지사유화의 기본방향과 구체적 실행방안을 모색하고 대안을 제시하였다.

한반도가 일제로부터 해방된 직후인 1946년 3월에 북한지역에서는 무상몰수ㆍ무상분배 방식의 토지개혁이 실행되었다. 그 후 6.25전쟁이 끝난 1950년대 중반에 이르러 북한 정권은 농업협동화라는 슬로건을 내걸고 사회주의적 토지소유제도를 전면적으로 도입하였다. 이러한 변화를 반영한 것이 “조선민주주의인민공화국에서 생산수단은 국가 및 협동단체의 소유이다.”라고 규정한 북한의 1972년 헌법이다. 1980년대 이래로 북한 정권은 사회주의적 토지소유제도라는 기본틀은 그대로 유지하면서 토지 이용권을 구체화하는 다양한 정책들을 모색하고 또 실행에 옮겨왔다.

오늘날에 이르기까지 대한민국 토지제도의 역사와 관련하여 검토해야 할 세 개의 쟁점들이 있다. 첫째는 미군정 시기의 귀속재산 처리이고, 둘째는 1948년 수립된 이승만 정부에 의한 농지개혁이며, 그리고 셋째는 수복지구의 토지문제 처리이다. 귀속재산의 불하는 신생 기업가들의 활발한 경제활동을 추동하는 중요한 계기가 됨으로써 결과적으로 사적 소유에 기초한 자유시장경제체제의 발전에 크게 이바지하였다. 농지개혁이 실시된 결과, 소작농들은 지주에 대한 경제적 종속관계로부터 해방되었다. 아울러 농지개혁은 농업경제의 자립기반을 조성함으로써 대한민국의 경제 발전을 크게 촉진하였다. 6.25전쟁의 결과로 북한 정권이 점령하고 있던 북한지역 중 일부가 대한민국 정부의 관할로 들어오게 되었고, 이를 수복지구라 불렀다. 수복지구에 대해서는 1958년에 ｢수복지구에 대한 농지개혁법 시행에 관한 특례에 관한 건｣이라는 제목의 대통령령이 제정되어 시행되었다. 이 법령이 제정ㆍ시행된 결과로, 첫째로 1946년 북한의 토지개혁에서 비롯된 새로운 토지소유권 질서는 부정되었으며, 둘째로 1949년에 제정된 농지개혁법을 적용해 수복지구에서도 늦게나마 농지개혁이 실시되었다.

남한과 북한의 토지제도의 특징을 비교하면, 기본이념과 소유형태 등이 서로 반대가 되어 어긋난다. 대한민국의 헌법질서는 개인의 자유의사에 따른 토지소유권을 인정하되, 토지소유권의 행사가 공공복리에 반하는 것까지 허용하지는 않는다. 요컨대 이는 개인의 자유로운 토지소유권을 중시하는 토지제도이다. 이와는 반대로 북한의 토지제도는 토지에 대한 사적 소유권을 전면적으로 부정하는 데 기초하고 있다. 북한이 채택한 사회주의적 소유형태는 토지에 대해 국가소유권과 사회협동단체소유권만을 인정한다.

1990년 동독과 서독이 통일되어 성립한 통일독일의 경제질서는 동독의 경제질서를 서독의 경제질서에 흡수하는 것을 기본으로 하였다. 통일독일은 동독 지역의 사회주의 제도들을 일소하는 일련의 작업에 착수하였으며 그 과정에서 동독 지역 토지에 대한 사유화 작업이 실행에 옮겨졌다. 동독 지역 토지의 사유화 작업을 진척시키는 과정에서 동독 지역 토지의 원래 주인들이 토지를 반환받게 되는 일이 빈번했는데, 그 결과 동독인들의 상대적 박탈감이 크게 대두되는 등 많은 부작용이 생겨났다. 통일독일의 토지사유화 사례는 한반도 통일 이후 실행될 토지사유화가 초래할 수도 있는 여러 문제들에 대하여 많은 시사점을 던져준다.

러시아(구소련)의 토지사유화 사례는 여러 모로 통일독일의 경우와 비교된다. 1991년 소련의 해체로 새로이 성립한 러시아는 사회주의계획경제체제로부터 자유시장경제체제로 전환하는 것을 주요한 내용으로 하여 경제 질서의 일대 개혁을 추진하였다. 러시아 정부가 추진한 경제 개혁의 결과로 토지에 대한 국가의 독점적 소유구조는 해체되었으며, 그 결과 농민들은 자신이 경작하는 토지에 대한 소유권을 가지게 되었다.

북한 지역 토지의 사유화 방안과 관련하여 통일독일과 러시아의 토지사유화 경험에 대한 비교고찰이 제시하는 교훈은 다음의 두 가지이다. 첫째는 체제 성립 후 45년 남짓한 세월이 경과한 시점에서 체제가 전환된 통일독일에서 쟁점이 되었던 재사유화의 문제가 체제 성립 후 60년 이상의 세월이 경과한 시점에서 체제가 전환된 러시아의 사례에서는 크게 쟁점화되지 않았다는 사실이다. 둘째는 통일독일과 러시아의 사례에 비추어볼 때 사회주의체제가 성립한 지 이미 70년 이상이 경과한 북한의 경우에는 통일 이후에 재사유화의 문제가 크게 쟁점화되지 않으리라는 점이다. 통일 이후 북한지역 토지의 사유화 방안과 관련하여, 첫째 원소유자 반환, 둘째 금전 보상, 셋째 재국유화, 넷째 북한 주민 소유가 제시될 수 있다. 역사적 접근법과 비교사례 접근법을 활용하여 연구를 진행한 결과, 위에서 제시된 네 개의 방안들 중에서 재국유화 방안이 가장 현실적합성이 뛰어나다는 결론에 이르렀다. 구체적으로 말하면, 재국유화 방안을 원칙으로 하고 일부 불가피한 경우에는 예외적으로 보상 방안을 가지고 이를 보충하는 방안이 북한 지역 토지의 사유화 실행방안으로 가장 적절하다 할 것이다.