출산장려 정책수단의 효과성에 관한 실증적 연구

Abstract

한 국가의 적정 인구수를 유지하는 것은 노동력과 생산력이 동일한 개념으로 간주되던 산업사회에서뿐만 아니라 현재 지식정보사회에서도 대단히 중요한 부분이다. 이는 적정 인구가 노동력의 공급뿐 만 아니라 저축, 투자, 소비 등을 통해 내수시장을 유지하는 기본적인 요소이기 때문이다. 그러나 우리나라의 경우, 1990년대 중반부터 시작된 인구 감소는 2013년에는 세계에서 가장 낮은 합계출산율을 기록한데 이어 2030년 이후로는 국가 생존을 위협하는 수준에 이를 것으로 예상되고 있다. 이에 따라 정부에서는 2004년 이후부터 ‘출산장려정책’을 국가 주요과제로 설정하여 인구감소를 막기 위해 범국가적 활동을 전개하고 있으며, ‘1차 새로마지 플랜(2005∼2010)’으로 불리어지는 저출산․고령사회기본계획을 마련하여 80여개의 시책과 19.7조원의 예산을 사용하였고, 2011년부터 추진되고 있는 ‘2차 새로마지 플랜(2011∼2015)’ 사업은 그 규모가 더욱 확대되어 39.7조원의 예산이 투입되고 있다. 하지만 이처럼 출산장려 정책이 중요함에도 불구하고 대부분의 연구가 출산장려 정책의 전반적인 효과성 평가에 초점을 두고 있어 개별 프로그램의 효과성을 평가하고, 성과가 좋은 정책에 노력을 집중하는 정책적 조치가 제대로 이루어지지 못하고 있는 실정이다.

이에 본 연구는 출산장려정책의 구체적 수단인 출산장려프로그램의 유형별 효과성을 실증적으로 연구하여 보다 효율적인 국가자원 배분에 대한 정책적 함의를 도출하고, 출산장려정책 수단의 분류 및 분석방법에 대한 이론적 시사점을 제시하고자 하였다. 이를 위해 직접적 정책수단인 경제적 지원 프로그램, 직․간접적 정책수단인 교육․보육 서비스 지원 프로그램, 간접적 정책수단인 일․가정 양립 여건 조성과 기타 출산장려 지원 프로그램 등 4가지 유형별 프로그램을 출산장려정책으로 정의하였다. 이러한 출산장려정책의 효과를 평가할 수 있는 정책성과는 출생아 수의 증가, 15세부터 49세까지의 가임여성의 인구이동(전입)으로 하였다. 연구대상은 서울특별시와 6개 광역시, 8개 도 등 우리나라 15개 광역지방자치단체에서 2007년부터 2013년까지 시행한 출산장려정책프로그램과 동기간의 출생아 수, 가임여성의 광역지방자치단체 간 전입현황으로 하였다. 분석에 사용한 자료는 2007년부터 2013년까지 우리나라 15개 광역지방자치단체에서 시행한 출산장려프로그램에 대한 한국보건사회연구원과 보건복지부의 연구 자료와 국가통계포털(KOSIS)의 통계자료 등을 이용하였다. 분석방법은 고정효과 다중회귀분석(Fixed Effect Multiple Linear Regression)을 이용하여 통계적 타당성을 검증하였다.

연구결과 경제적 지원이 출생아 수에 미치는 영향은 유의하지 않게 나타났으나, 보육・교육서비스 지원과 일・가정 양립여건조성 지원, 기타 출산장려 지원에 따른 출생아 수의 영향은 유의하게 나타났다. 이는 가임여성이 경제적 지원을 일시적인 기간의 혜택이라 판단하고, 아이를 양육하는데 필요한 지원으로 인식하지 못하고 있는 점으로, 단순히 출산과 관련한 경제적 지원은 가임여성들의 출산의지에 긍정적 효과를 주지 못하고 있는 것이라 볼 수 있다. 또한 가임여성이 가장 중요하게 여기는 것은 일과 가정의 양립적인 여건을 조성해 주는 사회적인 지원서비스로 나타났다. 이는 아이를 출산하여 양육하는데 필요한 사회적 환경과 경제활동을 동시에 충족시켜주는 것이 가임여성들의 출산의지를 높여 주는 것으로 볼 수 있다. 두 번째, 출산장려 지원 정책수단에 대한 가임여성의 전입 영향 분석 결과 경제적 지원 및 보육・교육서비스 지원과 가임여성(15세-49세)의 전입과의 관계는 유의하지 않게 나타났다. 그러나 간접수단인 일・가정 양립여건조성 지원과 기타 출산장려 지원프로그램은 가임여성의 전입에 유의하게 나타났다. 특히 이러한 정책적 영향은 수도권지역보다 비수도권 지역에서 높게 나타났다. 이는 출산 적령기 가임여성들의 경제적 수준과 사회적 여건을 고려할 때 수도권지역으로 이동하는 것이 자녀 출산과 양육에 큰 도움이 되지 않는다고 판단하기 때문으로 분석된다. 세 번째, 출산장려 정책수단의 효과성을 세부 시행정책 수단이 아닌 방법론적인 문제 즉, 직․간접 수단의 효과성으로 평가해 본 결과 직·간접적인 정책수단이 가장 효과성이 높게 나타났고, 다음으로 간접적인 정책수단이 다음으로 영향이 있는 것으로 나타났다. 반면 직접적인 정책수단은 출산장려의 효과에 별로 영향을 미치지 못한 것으로 분석되었다. 이는 직접적인 수단이 대부분 일시적인 지원에 그치기 때문인 것으로 볼 수 있고, 그나마 영향을 주는 교육․보육서비스는 아이를 키우면서 사회생활도 할 수 있는 여건과 연관성이 있어 가임여성들의 선택에 영향을 주기 때문으로 분석된다. 간접적 정책수단이 직접적 정책수단보다 성과 있게 나타난 것은 장기적으로 출산과 양육, 사회생활을 병행할 수 있는 것이 가임여성의 출산의지에 영향을 미치고 있기 때문으로 분석된다.

본 연구의 기여는 학문적으로 출산장려 정책수단의 개념과 분류방법, 출산장려정책 효과성에 대한 개념 등을 재정립하고, 정책수단과 정책효과성의 상관관계 등을 밝혀냄으로써 출산장려정책 효과성 평가의 일반화에 기여할 것으로 판단된다. 또한 출산장려 정책수단을 직접적 수단, 간접적 수단, 직․간접적 수단으로 구분하여 출생아수와 가임여성의 인구이동에 미치는 영향을 분석하여 정책 수단에 따른 정책효과성 평가모형의 일반화에도 기여할 것으로 기대한다. 그러나 연구의 한계는 국내에서 아직 출산장려정책의 효과성에 관한 연구들이 활성화 되어있지 못해 연구 분석 대상을 우리나라 지자체의 15개 시․도의 2007년부터 2013년까지의 데이터만을 사용함으로써 자료가 한정되고 회귀 분석결과와 기술통계분석에 있어서도 다양한 분석결과를 보여주지 못한 점이다. 따라서 차후 연구방향은 광역지자체에 추가하여 기초지자체의 출산장려프로그램까지 포함하는 연구가 이루어진다면 출산장려정책 수단이 출산장려정책 효과성에 미치는 영향을 보다 상세하게 분석할 수 있을 것이라고 본다. 또한 수행정책의 평가수단을 개발하고, 이를 연간 단위로 평가하여 익년도 프로그램 개발 및 지원에 반영하는 체제를 갖추는 것과 방만한 연구 지원을 최소화하여야 한다. 즉, 중앙정부나 지방자치단체는 궁극적인 정책목표와 효과를 달성하기 위해서 가장 적절한 정책수단이 무엇인가를 평가하고 정책수단을 결정하는 체계를 갖추고 연구결과를 공유하며, 불필요한 연구는 제한해야 한다. 이는 예산의 낭비뿐만 아니라 대부분의 연구가 현상 분석과 주장 수준에 그치고 있어 정책의 혼란을 가져올 우려가 있기 때문이다.