우리나라 해외파병 정책 결정 요인의 중요도에 관한 연구

Abstract

The purpose of this study is to conduct an in-depth analysis of the factors influencing the decision-making process for overseas deployment policy. Various factors affecting deployment policy are identified and then prioritized based on their relative importance. The final aim of this study is to contribute to not only the needs and demands of the international community but also the establishment of effective overseas deployment policy, including defense equipment exports and enhancements on operations. To provide a comprehensive analysis, this study reviews diplomatic policy theories, conducts literature reviews, and examines previous cases of South Korea's overseas deployment decisions. It identifies 13 deployment policy decision factors, classifies them into three areas based on their content characteristics, and designs a measurement model. To analyze the relative importance and priority of factors influencing South Korea's overseas deployment policy, government officials at the rank of deputy director or higher from relevant ministries, as well as experts in the fields of international peace activities and international policy, are selected into two expert groups. For the validity and objectivity of expert group selection, selected experts had a minimum of 8years of experience in diplomatic, security and international policy, including public diplomacy and peacekeeping operations. Selected experts include government officials(foreign affairs) as well as retired or current military officers with a rank of lieutenant colonel or higher and police officers with a rank of senior inspector. Specifically, most of them were selected from government-related departments and relevant agencies, having actively participated in the preparation of the 'The 2021 Seoul UN Peacekeeping Ministerial'(Dec. 7∼8, 2021), jointly organized by the Ministry of Foreign Affairs and the Ministry of National Defense. Over the course of 18 months, these authoritative practitioners in the field of deployment policy, who had been directly appointed by government-related departments and relevant agencies, systematically discussed and prepared for the conference. They primarily engaged in enhancing the effectiveness of UN peacekeeping activities through strategic asset support for representatives from 155 countries, the EU, NATO and discussions on deploying forces and providing training in collaboration with representatives from various nations. In addition, academic experts were selected based on their status as retired military officers who are professors with a minimum of two deployments abroad and more than one year of combined experience. These professors specialize in international politics and security studies, conducting in-depth research after their military service, thereby systematically understanding the practical and theoretical aspects of deployment policy. This selection ensures a group of expert academics with a comprehensive understanding of the reality and theories surrounding deployment policies. Furthermore, to measure the relative importance of deployment policy decision factors, the Analytic Hierarchy Process(AHP), a technique that allows the quantification of qualitative judgments, was employed. The analysis was proceeded with needs analysis, comparing the levels of importance between the present and future, thereby strategically selecting factors that will be emphasized in the future. In summary, the results of this study indicate, firstly, in terms of the AHP analysis of the evaluation areas for overseas deployment policy decision factors, the relative importance and priority were observed in the order of international negotiation, domestic actor, and domestic negotiation areas. Considering the nature of overseas deployment policies involving international cooperation to resolve issues in conflict regions for global peace and security, this suggests that factors related to international contributions, diplomatic capabilities, and strengthening alliances, as well as policy considerations for the protection of overseas nationals, have a relatively significant impact on the ripple effects influencing deployment policy decisions. Secondly, the analysis of the results from complex weighting reveals that experts perceived that the policy decision-maker(the president), protection of overseas nationals, strengthening alliances, contributing to the international community, and enhancing diplomatic capabilities have a relatively significant impact. The composite weight sum of the top 5 factors recognized by experts is 0.61, indicating that these factors exhibit dynamic characteristics. In other words, the will and role of policy decision-makers in overseas deployment, efforts to protect overseas nationals in deployment areas and provide humanitarian assistance to host countries, as well as diplomatic relations with allied nations, play a crucial role as policy considerations expanding into societal issues throughout the process. These factors have traditionally exerted a continuous influence on policies determining overseas deployment, an observation which underscores the need for policy decision-makers and stakeholders to actively assess and respond promptly. On the other hand, experts perceived factors such as operational area assessment, strategic base securing, the current security environment on the Korean Peninsula, economic benefits and cultivation of operational capabilities as relatively less important. The composite weight sum of the bottom 5 factors recognized by experts, which they perceived as relatively less important is 0.1714. This analysis suggests that these factors, considered as having a weaker relative importance, may have characteristics of factors that could influence policy changes in the long term or gradually, or they may represent passive policy decision factors influenced by policy formulation in other ministries. Consequently, it was deemed necessary to establish medium to long-term plans for continuous policy management regarding these deployment policy decision factors. Thirdly, factors recognized in the middle to lower ranking groups in the AHP analysis, along with factors identified in the needs analysis such as economic benefits, strategic base securing, and public opinion, were analyzed to be more crucial in the future than in the present. This analysis suggests that it would be desirable to anticipate the future direction of overseas deployment policies in response to changes in these factors. The importance of economic benefits, strategic base securing, and public opinion, as perceived by both the AHP analysis and needs analysis, indicates that adjustments in our country's overseas deployment policies are warranted to align with changes in these factors. Based on the results analyzed through this research, the following points and policy recommendations are suggested: First, due to the dynamic nature of factors influencing the decision-making process for overseas deployment policies, which undergo rapid changes, it is crucial to maintain a cautious and consistent approach in decision-making. Therefore, adopting a Top-Down policy decision-making approach should involve thorough public discourse and ample input from various experts before proceeding. Second, it is essential to reevaluate and address the perception of operational area assessment, which was ranked at the lowest priority in both the AHP and needs analyses. To achieve this goal, it is essential to strengthen the functions of the Korea National Defense University's PKO Center. Third, there is a need to secure research and development budgets as well as talent for various efforts, such as expanding public diplomacy to strengthen capabilities and positioning within international organizations like the UN. As indicated in the needs analysis, enhancing the economic benefits and strategic base securing through overseas deployment have been analyzed as a top priority factor for improving national competitiveness, especially in the future. Therefore, it is crucial to actively pursue the continuous hosting of 'The UN Peacekeeping Ministerial,' the highest-level regular conference in the field of peace and security at the UN, to strengthen and advance the foundation of international peacekeeping activities. Fourth, in the AHP complex weight analysis, there is a significant disparity in the perception of the protection of overseas Koreans between the experts from relevant government agencies and from related agencies. To narrow the gap between these two groups, it is essential to share the importance of establishing a response system for the protection of overseas Koreans. Collaborative efforts should be made to enhance and improve the system. Recognizing the necessity for cooperation and building consensus at the government level for the protection of overseas Koreans, relevant ministries such as the Ministry of Foreign Affairs and various military branches and related agencies should work together seamlessly to refine and advance the response system. Lastly, contributing to the international community is included in the top-ranking group(4th place) in the AHP analysis. It is also highlighted as a factor to prioritize in the future, according to needs analysis. This signifies that contributing to the international community is the sole foreign deployment policy determinant that should be prioritized in policy management not only at present but also in the future. This implies that, actively participating in peacekeeping activities and contributing to the development of the international community should be a concentrated effort, as it would take a great deal of preparation to contribute to the international community and elevate South Korea’s international standing and dignity in ethical stature within. 【Key Words】 Dispatch Policy, Determinants of Overseas Dispatch Policy, AHP, Needs Analysis|연구의 목적은 해외파병 정책 결정에 영향을 미치는 요인에 대한 심도 있는 연구를 통하여 파병정책 결정에 영향을 주는 다양한 요인을 추출하고, 상대적 중요도의 우선순위를 파악하여 실효성 있는 파병정책의 방향성을 제시함으로써 향후 국제사회 요구에 대한 기여뿐만 아니라 방산 장비 수출과 작전성 향상 등 국익을 위한 파병정책 수립에 기여하는 것이다. 이를 위하여 외교정책 이론에 대한 검토와 다양한 문헌연구 및 선행연구를 통해 파병정책 결정 요인을 추출하고, 과거 우리나라의 해외파병 결정 사례에 대한 고찰을 통해 추가로 검토한 파병정책 결정 요인을 결합하여 최종 13개의 파병정책 결정 요인을 선정하였으며, 이를 다시 내용별 특성을 고려하여 3개 영역으로 분류 후 측정모형을 설계하였다. 우리나라의 해외파병 정책을 결정하기 위한 요인의 상대적 중요도와 우선순위를 분석하기 위하여 국방부, 외교부 등 정부 관련 부처에 소속된 사무관 이상 공무원들을 전문가 Ⅰ그룹으로, 국제평화활동센터, 경찰청 등 UN PKO 관련 업무와 국제정책 업무를 담당한 전·현직 군인, 경찰, 학계 전문교수를 전문가 Ⅱ그룹으로 각각 선정하여 전문가 의견조사를 하였다. 전문가 그룹 선정의 타당성과 객관성 확보를 위하여 전문가 그룹의 대상자들은 최소 8년 이상 외교·안보 및 국제정책, 공공외교와 PKO 관련분야에 근무 경험이 있는 사무관 및 서기관 등 행정(외무) 공무원과 중령 이상의 전· 현직 군인, 경감 이상의 경찰로 선정하였다. 특히 이들 중 대부분은 세계 155개국 대표단과 EU, NATO 등의 대표를 대상으로 UN 평화유지활동의 강화를 위한 전략자산 지원, 병력 파견과 훈련 과정의 제공 등 실효성 있는 기여를 체계적으로 논의하고자 외교부와 국방부가 공동으로 주최한 「2021년 서울 UN 평화유지 장관회의(’21. 12. 7.∼8.)」 준비를 위해 정부 관련 부처 및 유관기관에서 직접 선발하여 18개월여간 해당 협의체를 함께 준비한 파병정책 분야의 권위 있는 실무 담당자들이다. 또한 학계 전문가들은 최소 2회, 1년 이상의 해외파병 경험을 가진 군 출신의 교수로서 전역 후 국제정치학, 안보학을 심도 있게 연구함으로써 파병정책의 실제와 이론을 체계적으로 이해하고 있는 전문교수진으로 선정하였다. 그리고 파병정책 결정 요인의 상대적 중요도를 측정하기 위하여 정성적 가치 판단을 정량화할 수 있는 AHP(분석화 계층화 과정) 기법과 현재 및 미래의 중요도 수준을 비교해 미래에 더 중시되는 요인들을 전략적으로 선정하도록 요구분석을 진행하였다. 본 연구의 결과를 요약하면, 첫째, 해외파병 정책 결정 요인에 대한 평가 영역별 AHP 분석상 상대적인 중요도 및 우선순위는 국제협상 영역, 행위자 역할, 국내협상 영역의 순으로 나타났다. 이는 해외파병 정책이 국제사회의 평화와 안전을 위해 분쟁지역에 개입하여 발생한 문제들을 해결하고 관리하기 위한 국제협력의 성격이 크다는 점을 고려하면, 국제사회 기여나 외교역량 및 동맹국과의 결속력 강화, 재외국민 보호를 위한 정책적 요인이 파병정책 결정에 미치는 파급효과가 상대적으로 크다는 것을 보여준 것이라 하겠다. 둘째, 복합가중치의 결과값을 분석한 결과, 조사에 응한 전문가 그룹은 정책결정자(대통령), 재외국민 보호, 동맹 강화, 국제사회 기여, 외교역량 강화가 상대적으로 큰 영향을 주고 있는 것으로 인식하였다. 전문가 집단에서 상위순위로 인식한 5개 요인의 복합가중치 합은 0.61로 역동적인 특성을 가진 요인들로 분석된다. 즉, 정책결정자의 해외파병을 위한 의지와 역할, 파병지역의 재외국민을 보호하고 피지원국에 대한 인도적 구호를 위한 노력, 동맹국들과의 외교관계 등은 정책적 고려 요소가 사회적 이슈로 확장되는 과정에서 매우 중요한 역할을 하는 것이라고 할 수 있다. 이와 같은 요인들은 지금까지 전 시대에 걸쳐 해외파병을 결정하는 정책에 지속적인 영향을 준 것으로, 정책 관련 의사결정권자와 담당자들이 더욱 적극적으로 판단하고, 신속하게 대응해야 한다는 점을 시사하고 있다. 반면에 전문가 그룹은 작전지역 평가, 전략적 거점 확보, 한반도 안보 상황, 경제적 실익, 작전능력 배양을 상대적으로 중요도가 약한 요인으로 인식하였다. 전문가 집단이 상대적으로 중요도가 약하다고 인식한 하위순위 5개 요인의 복합가중치 합은 0.1714이며, 장기적 또는 점진적으로 정책변동에 영향을 줄 수 있는 요인이거나, 여타 부처의 정책 수립에 영향을 받는 수동적인 정책 결정 요인의 특징을 갖는 것으로 분석하였다. 이와 같은 파병정책 결정 요인들에 대해서는 중·장기적 계획을 수립하여 지속적인 정책적 관리가 필요하다고 판단하였다. 셋째, AHP 분석에서 중·하위순위 그룹으로 인식한 요인과 요구분석에서 인식한 경제적 실익, 전략적 거점 확보, 여론은 현재보다 미래에 더욱 중시해야 할 요인으로 분석되었다. 이는 이러한 요인들의 변화에 따라 우리나라의 해외파병 정책도 변화하여 이에 적합하게 대응하는 것이 바람직하므로 이러한 과정을 통해 파병정책의 향후 방향성을 가늠해 볼 수 있다 하겠다. 연구를 통해 분석한 결과를 바탕으로 제시하고 싶은 시사점과 정책적 제언은 다음과 같다. 첫째, 역동적인 특성을 갖는 해외파병 정책을 결정하기 위한 요인들이 신속하게 변화하는 속성을 가진 만큼 해외파병 정책 결정에 있어 매우 신중하고 일관성 있는 자세를 유지하는 것이 중요하다. 따라서 Top-Down 식으로 진행되는 정책 결정은 되도록 공론화와 다양한 관계기관 전문가들의 충분한 의견수렴을 거친 후 추진해야 한다. 둘째, AHP 분석 결과와 요구분석의 우선순위에서 최하위를 나타낸 작전지역 평가에 대한 인식을 새로이 하고, 개선하기 위하여 우리 군이 운영하는 국제평화활동센터의 기능을 강화해야 한다. 셋째, UN과 같은 국제기구에서의 역량과 입지를 강화하기 위한 공공외교의 확대 등 다양한 노력을 위한 연구개발 예산 및 인력의 확보가 필요하다. 요구도 분석에서 나타난 바와 같이 해외파병을 통해 우리나라의 경제적 실익과 전략적 거점 확보 등 국가경쟁력을 향상하는 것이 현재보다 앞으로 더욱 중요시해야 할 최우선순위의 요인으로 분석되었다. 이에 따라 국제평화 유지활동의 기반을 확충하고 발전시키기 위해 UN의 평화 및 안보 분야의 최대·최고위급 정례 회의체인 ‘UN 평화유지 장관회의’를 지속 유치하도록 추진하고, 실효성 있는 기여 공약의 제시 및 이행을 실천해야 한다. 넷째, AHP 복합가중치 분석에 있어서 재외국민 보호에 대하여 관련 부처의 공무원 그룹과 유관기관의 전문가 그룹별 인식차가 크기 때문에 양 그룹의 전문가 간 인식 차이를 좁히기 위하여 재외국민 보호를 위한 대응체계 정립의 중요성을 공유하고, 함께 개선해 나아가야 한다. 이를 위해 재외국민 보호를 위한 범정부 차원의 다양한 협력과 공감대 형성의 필요성을 인식하고 우리 국민을 보호하기 위하여 외교부 등 관련 부처와 각 군 등 유관기관은 원활하게 협력하고 대응체계를 보완 및 발전시켜야 할 것이다. 다섯째, 국제사회 기여는 AHP 분석에서 상위순위 그룹(4순위)에 포함되며, 요구분석 우선순위에서도 현재보다 미래에 더욱 중시할 요인으로 나타난 유일한 해외파병 정책 결정 요인으로, 현재뿐만 아니라 앞으로도 지속 정책의 우선순위에 두고 관리해야 함을 시사하고 있다. 이는 해외파병에 대한 작전환경과 작전지역이 확대되고 다변화하기 때문에 보다 적극적으로 평화유지활동에 참여하고, 국제사회 발전에 이바지함으로써 우리나라의 국제적 위상과 도덕성을 높이기 위한 준비에 총력을 기울여야 함을 의미한다. 【주요어】 파병정책, 해외파병 정책 결정 요인, AHP, 요구분석