우리나라 역대정부의 보훈정책 결정요인 연구

Abstract

우리나라의 보훈정책은 최초 일제에 침탈당한 조국의 독립을 위해 공헌한 사람, 6․25전쟁 등에 참전하여 상이를 당한 사람, 그들의 유족 등 조국독립과 국가수호에 헌신한 사람들의 기본적 생활을 보장하기 위한 ‘원호’에서 출발하여 1984년에는 ‘보상과 예우’, ‘국민의 애국심 고양’ 등 정신적 선양이 강조된 ‘보훈’으로 명칭과 정책방향이 변화되었으며, 2005년에는 ‘대한민국 민주발전에 기여’ 가치를 포함하는 포괄적 보훈제도로 발전되어 국민의 단결기제로서 중요한 역할을 하고 있다. 그러나 현재의 사회적 갈등상황을 볼 때 보훈정책의 실효성은 그리 높지 않아 보이며, 이러한 현상은 국가보훈처 자체에서 실시하는 ‘국민보훈의식지수’ 평가에서도 실증되고 있다.

본 연구는 이러한 현상이 현재의 보훈정책을 만들어 낸 ‘결정요인’으로부터 발생하였다는 시각에서 우리나라 보훈정책의 결정요인을 밝히고, 향후 보훈정책이 보다 목적에 충실하고, 합리적으로 이루어질 수 있는 이론적, 정책적 시사점을 제시하기 위한 것이다.

이를 위해 본 연구는 1961년부터 2012년까지 역대정부에서 시행된 보훈정책을 연구대상으로 하였다. 연구 분석의 틀은 보훈정책이 보훈정신과 공익적 목적을 구현하기 위한 “국가의 합리적 행위”, “정치집단의 목적 달성”을 위한 정책 선택, “국가보훈처의 조직행동”의 결과라는 3가지 관점을 주요 범주로 하고, 13개의 하위범주와 60개의 개념을 분석요소로 하여 보훈정책을 분석하였으며, 이를 통해 우리나라의 보훈정책 결정요인을 확인하였다.

연구결과 첫 번째 관점인 보훈정신과 공익적 목적을 구현하기 위한 국가의 합리적 행위로서 국가가 보훈정책을 발전시켰는가에 대해서는 박정희 정부를 제외하고는 보훈정책 결정에 큰 영향을 주지 않았다. 이러한 분석결과는 보훈정신과 공익적 목적이 정책을 만들어내는 정책결정 요인이 아니라 정책결정자가 가져야 할 기본적 가치를 결정요인으로 본 ‘관점’의 문제일 수도 있지만, 보편적으로 역대정부가 정치적 필요성에 의해 보훈정책을 만들고, 만들어진 정책의 당위성을 국가의 합리적 행위로 합리화시킨 것이 주요 원인이었다. 두 번째 관점인 정치집단의 목적 달성을 위한 정책 선택은 보훈정책에 가장 큰 영향을 미친 것으로 나타났다. 군사혁명 등을 통해 집권한 정부는 그들의 정통성을 뒷받침할 수 있는 집단을 보훈대상으로 선정하였고, 그들을 위한 시책을 마련하는데 주력하였다. 민주적 절차를 거쳐 등장한 정부도 그들의 지지 세력에 대한 배려를 보훈정책을 통해 해결하였다. 세 번째로 보훈정책이 정책발전을 위해 노력한 “국가보훈처의 조직행동 결과”라는 부분은 정부마다 차이가 있었다. 국가보훈처는 1980년대 초반까지는 나름대로 보훈목적 구현을 위해 독자적으로 정책을 발전시켜 나간 것으로 분석되고 있다. 그러나 김영삼 정부 이후 보훈정책은 대통령과 정치집단의 결정을 구현하는데 더 많은 노력을 기울인 것으로 나타나고 있다. 이러한 경향은 특히 김대중․노무현 정부에서 강하게 나타났다. 결국 국가보훈처는 나름대로 충실하고, 안정적으로 정책을 개발하고 추진하였지만, 중요한 정책결정은 정치집단에 의해 이루어졌으며, 국가보훈처는 이를 구현하는데 불과하였다. 접근관점에서 누락되었으나, 정부의 정통성을 유지하려는 정치적 노력도 정책결정에 큰 영향을 미쳤다. 즉, 혁명 등을 통해 집권한 정부는 정통성의 근원을 독립운동과 4.19혁명 등에서 찾음으로써 정책에 변화를 가져왔다. 또한 민주화가 진행됨에 따라 정책네트워크의 역할이 정책결정에 많은 영향을 미친 것으로 분석되었다. 특히 민주화 이후에는 보훈단체와 정당, 언론 등 비공식참여자의 정책네트워크가 정책결정에 상당부분 영향을 미쳤다.

이러한 정책결정 요인으로 인해 나타난 우리나라 보훈정책의 특징과 문제점은 다음과 같다. 첫째, 우리나라의 보훈정책은 세계 여러 나라와는 정책의 성격과 범위가 다르다. 각국이 전쟁 또는 병역으로 인해 발생한 피해를 보상하고, 그 뜻을 계승하는 단순한 목적을 가지고 있다면 우리나라는 사회적 문제를 ‘보훈’의 개념 속에 포괄함으로써 정책 목적과 유형의 다원화 경향이 크다는 것이다. 둘째, 합리적으로 정책발전이 이루어진 면도 있으나 대통령으로 대표되는 정치세력의 가치지향에 따라 정책이 결정되는 경향이 강했다는 점이다. 셋째, 정책의 변화가 국민의 의견수렴 없이, 단기간에 이루어짐에 따라 국민의 공감대 형성과 동참을 유도하는데 많은 걸림돌이 되고 있다는 점이다. 넷째, 각국은 군인과 참전자, 그 유족에 대한 배려를 가장 우선시 하고 있으나, 우리나라는 참전자와 일반 순직자․민주발전유공자 등 사회적 배려자가 동일한 정책적 조치를 받고 있으며, 이것이 ‘국가보훈’의 신뢰성을 저해하고 있다는 점이다. 따라서 이러한 문제점을 제거하기 위해서는 국가보훈에 대한 정치적 영향력을 최소화하고 정책결정 시스템을 보다 합리적으로 구축할 수 있도록 국가보훈처 직제에 대한 심도 깊은 연구가 있어야 할 것으로 판단된다. 국가보훈처는 단순한 정부부처가 아니라 국가 이념과 가치를 유지하는 정신문화기관으로서의 성격도 가지고 있기 때문이다. 이를 위해 우선 국가보훈처의 직제를 ‘독립형 합의제 기관으로 조정하여 독립성을 보장해야 한다. 또한 너무 많은 유형의 정책대상과 다양한 시책을 수행하기 위해 어려움을 감내하고 있는 국가보훈처가 보다 목적 지향적이고, 전문화된 임무를 수행할 수 있도록 ‘작은 조직으로서의 국가보훈처’에 대한 논의도 필요하다. 이러한 것은 “보상적 가치”를 가진 집단은 국가보훈처가 관리하고, “배상적 가치”를 가진 집단은 그 원인을 제공한 부처나 “행정자치부” 등에서 관장하는 방법 등을 통해 해결이 가능할 것이다.