산업단지 구조고도화사업 개발이익의 산정 및 재투자방안 연구

Abstract

노후화된 산업단지의 경쟁력을 회복하기 위하여 산업통상자원부는 2009년 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산업집적법”이라 한다)의 개정을 통해 산업단지 구조고도화사업의 근거를 마련하였으며, 도입 이후 이를 지속적으로 확대해 왔다. 산업단지 구조고도화사업과 관련하여 「산업집적법」에서는 사업 활성화를 위하여 토지이용규제 완화 등 일정부분 수익성 추구를 허용하고 있으며, 동시에 최소한 공익성을 확보하고자 하는 취지에서 개발이익 재투자제도를 규정하고 있다. 개발이익의 재투자제도는 산정 및 정산을 통해 개발이익을 환수하며, 공공시설 등에 대한 재투자를 통해 개발이익을 활용하도록 규정되어 있다. 문제는 구조고도화사업이 본격화 되는 시점임에도 불구하고, 개발이익 재투자제도의 운용에 대한 세부 기준이 부재하다는 데에 있다. 사업자가 이를 악용하는 경우 재투자 제도는 실질적으로 형해화되고, 산업단지 구조고도화사업은 민간사업자의 사익 추구만을 위한 장으로 변질될 수밖에 없다. 이러한 사안의 시급성에도 불구하고 산업단지의 구조고도화사업에 대한 기존의 연구는 사업의 활성화 방안에만 치중해 있어, 개발이익 재투자제도에 대한 연구가 조속히 이루어져야 할 필요가 있다. 본 연구는 구조고도화사업 개발이익 재투자 제도의 문제점을 규명하고 실효성을 제고할 수 있는 개선방안을 모색하는 것을 목적으로 하였다. 이를 위하여 먼저 개발이익 환수단계인 산정 및 정산과 활용단계인 재투자로 나누어 개발이익 재투자제도에 대한 운용에 있어 발생할 것으로 예상되는 문제점을 정리하였다. 다음으로 사례 분석 및 운용 현황을 통해 실제로 예상했던 문제점이 발생하는지 확인하였으며, 이에 대한 제도개선방안을 모색하였다. 개발이익의 산정 및 정산과 관련하여서는 18개의 산정 및 정산 신청 사례를 분석하였으며, 개발이익률, 매각수입, 공사비 등의 요소를 분석요소로 활용하였다. 사례분석 결과 대부분의 사례가 자의적인 산정방식을 적용하여 사업의 기본적인 경제적 타당성 자체가 의문시되는 정도로 개발이익을 낮게 추계하고 있었다. 특히 건물 매각수입의 경우 건축에 소요되는 비용보다 낮은 수준으로 추계하고 있어, 산정 자체가 왜곡되고 있음을 확인할 수 있었다. 제도의 개선방안은 산정과 정산의 성격을 감안하여 각각의 세부기준을 도출하였다. 산정은 예납제도로서의 성격을 지니고 있으므로, 공인기관의 자료를 활용하여 개관적이고 일관성 있는 기준 마련에 중점을 두었으며, 정산은 실제 발생한 이익에 근접한 추계를 위하여 사업에 실제 지출된 비용 등을 기준으로 하되, 타 입법사례의 운용현황과 문제점 등을 감안하여 비용을 검증할 수 있는 절차의 개선을 제시하였다. 다음 주요항목의 정산방안과 관련하여 특히 개발이익 추계의 핵심이라 할 수 있는 매각수입 산정의 적정성 제고를 위하여 최소한도를 설정할 것을 제안하였으며, 용지 및 건축물의 취득비용의 경우 개발이익 환수제도의 취지를 반영하여 개발이익을 배제한 가액으로 산정할 것을 제시하였다. 또한 나아가 가치추정 및 비용산정에 있어 자의성 개입의 여지가 큰 건축물 관련 항목을 제외하고 토지가치의 차이만을 기준으로 하는 방안을 장기적인 과제로서 제시하였다. 개발이익의 재투자와 관련하여서도 환수된 개발이익의 관리에 관한 규정이 없어 지역사회의 재투자 요청에도 불구하고 사업이 지연되고 있는 현황을 확인하였다. 무엇보다도 문제는 재투자에 대한 요구가 산업단지의 경쟁력 강화와는 무관한 지방자치단체의 역점사업이나 지역 현안 해결을 우선하고 있다는 점이다. 따라서 재투자제도에 대한 개선은 관리 규정에 대한 입법보완과 동시에 재투자 대상사업의 선정기준 마련에 중점을 두었다. 지역역점사업과 관련한 지방자치단체의 요청에 대응하여 산업단지의 경쟁력 확보라는 제도의 취지가 구현되기 위하여는 무엇보다 투명하고 공정한 사업선정기준의 수립이 요청된다. 이에 본 연구에서는 구조고도화사업의 목적과 재투자제도의 취지, 운용상의 특성 등을 고려하여 상위(1차)기준으로서의 공공성, 사업의 파급효과, 지방자치단체와의 협력기준을 제시하고, 하위(2차)기준으로서 사업의 시급성 및 필요성, 사업계획 등의 타당성, 사업의 확산 및 지속가능성, 지방자치단체의 재정투자 등을 제시하였다. 또한 여기서 나아가 지역 간의 효율성과 형평성의 양 측면을 고려하여 개발이익 재투자에 있어서의 지역 간 배분에 대한 방향도 모색하고자 하였다. 이상과 같이 본 연구는 사업 활성화 방안에만 치중하던 기존 논의에서 벗어나, 개발이익 재투자제도의 기준 부재에 따른 문제를 시급한 과제로서 인식하여 이에 대한 해결방안을 모색하고자 하였다. 사례분석 및 현황 검토 등을 통하여 현행 제도의 문제점을 확인하였으며, 개발이익 환수 이론 및 제도취지에 부합하도록 개선방안을 제시하였다. 이를 통해 본 연구는 개발이익 재투자 제도의 실효성 제고에 기여할 수 있을 것이며, 아울러 구조고도화사업에 대한 종합적인 접근을 위한 토대가 될 수 있을 것이다.