공익사업 지연에 따른 손실과 권리구제방안

Abstract

현대국가는 사회복리국가 요청에 따라 국민 주거생활의 안정과 복지 향상 등의 공익을 실현하기 위하여 대규모의 공익사업을 시행하고 있다. 공익사업의 시행을 위하여는 사업의 원활한 시행과 부동산 투기를 방지하기 위하여 예비단계에서 재산권에 대한 제한이 고시되며, 이러한 제한은 보상이 요구되지 않는 사회적 제약에 해당된다는 것이 종래의 학설과 판례의 태도였다. 그러나 최근 경제 불황으로 인하여 부동산 가격 상승기에 계획되었던 공익사업 중 상당수의 사업시행이 지연되고 있으며, 권리의 제한이 장기화됨에 따라 해당지역 주민의 피해에 대한 권리구제가 요구되고 있다. 그러나 이러한 권리구제의 요청에 대응하기 위한 입법은 미비한 형편이다. 먼저「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 경우 제23조에서 사업인정의 효력상실에 대한 손실보상을 선언적으로 규정하고 있을 뿐, 보상의 대상 및 기준에 대하여는 규정을 두고 있지 않다. 비교가능한 영역으로서 도시계획시설부지에 대한 매수청구제도가 존재하나, 그 대상 및 요건에 있어 적지 않은 문제를 내포하고 있다. 반면 해외 주요국에서는 권리의 제한기간을 기준으로 하여 보상여부를 판단하고 있으며, 현금으로 보상하고 있다. 매수청구제도의 경우에도 그 요건과 대상 등에 있어 국내 제도와 같이 제한을 두지 않고 있으며, 시가로 매수가격을 산정하고 있어 권리구제의 실효성을 확보하고 있다. 사업의 지연에 따른 재산권의 제한은 공익 목적임을 감안하여 원칙적으로 사회적 제약으로 보되, 일정한 기준을 넘어서는 피해에 대하여는 권리구제 수단을 도입함으로써 공익과 사익의 조정이라는 헌법이념을 견지할 수 있을 것이다. 권리구제방안의 도입을 위하여 사례지역을 분석하였다. 사례지역 분석을 통하여 피해유형을 파악하였으며, 이를 통해 권리구제의 필요성, 권리구제의 대상 판단, 보상액 산정기준, 대체수단 적용 가능성 등에 대한 검토가 이루어졌다. 상기의 사항을 종합 고려하여 권리구제방안을 제시하면 다음과 같다. 먼저 손실보상 규정을 정비할 필요가 있다. 입법의 경우 일반법 제정 또는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 보완하는 방식으로 하며, 구체적으로는 보상대상, 기준, 방법 등을 정하여야 한다. 보상대상은 해외입법례를 참고하여 5년의 기간을 기준으로 판단하며, 보상기준은 지대(地代)를 적용한다. 손실보상의 대체수단으로서 매수청구제도, 보유과세의 감면제도의 도입도 검토가능하다. 매수청구제도의 경우 권리구제의 실효성을 확보하기 위하여「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등에서의 문제점을 보완할 필요가 있다. 즉 사례지역 피해유형을 고려할 때 지목을 ‘대’로 한정할 필요가 없으며, 요건도 손실보상에서와 같이 5년을 기준으로 할 필요가 있다. 보유과세 감면의 경우 사례지역 분석에서와 같이 손실보상을 완전히 대체하기에는 한계가 있으나, 보상의 입법이 실현되기까지 형평의 원칙을 실현하는 정책적인 보완수단으로서의 유용성이 인정된다. 이 외에도 사업의 장기화를 방지하여 피해를 최소화하는 방안으로서 사업인정 의제(擬制) 제도와 일몰제의 개선을 검토해 볼 수 있으며, 사전적 권리구제의 중요성을 감안하여 사업인정 단계에서의 의견청취 절차를 보완하는 방법도 검토해 볼 수 있을 것이다. 현행 관계법령에서 공익사업의 지정 및 지연에 따른 제한에 대하여 권리구제제도를 두고 있지 아니한 상황에서, 본 연구에서 제시한 권리구제방안이 일응의 기준이 될 수 있을 것이다. 해당지역 주민의 재산권 피해가 사회적 문제가 되고 있음을 감안할 때, 권리구제제도의 도입에 관한 논의가 시급히 이루어져야 할 것으로 사료된다.