1960년대 민주당정부의 국토건설사업 연구

Abstract

민주당정부가 1961년 3월부터 실업자와 절량농가문제의 해결을 목표로 추진한 국토건설사업은 한국에서 경제발전을 위해 계획하고 시행한 첫 사례였다. 즉, 1960년대 초반 경제개발 신화가 시작되는 첫 전환점이었던 것이다. 그리고 민주당정부를 전복시키고 정권을 장악한 군사정부도 경제개발계획과 연동하여 핵심사업으로 추진한 점에서, 이는 1960년대와 70년대 경제개발의 마중물 역할을 하기도 하였다. 국토건설사업은 4월혁명의 성공으로 추진될 수 있었다. 1950년대는 실업문제, 절량농가문제 및 경기침체, 미국의 대한원조감소 등의 사회경제적인 위기와 이승만과 자유당정권의 독재 등이 지속되는 정치적 위기가 혼재하였다. 그런데 4월혁명의 성공으로 정치적 위기가 해소되면서 시대적 요구는 경제로 집중되었다. 이런 상황에서 집권에 성공했던 민주당정부로서는 시대적 요구에 부응하기 위해 ‘경제제일주의’를 천명하게 되었다. 민주당정부는 한국의 현실에서 경제개발을 위한 미국의 지원은 필수불가결의 조건으로 보았고, 미국의 원조를 위해 『한국의 경제개혁방책에 관한 각서』를 보내는 한편, 일본과의 수교도 적극적으로 검토하면서 미국에 한국의 경제개발에 대한 의지를 보이기 위해 노력했다. 미국은 딜론각서를 통해 한국측이 해결해야 할 내용들을 전달했고, 한국정부는 이를 받아들이면서 미국으로부터 국토건설사업과 여타 경제개발을 위한 원조를 받을 수 있었다. 미국의 지원을 바탕으로 정부에서는 가장 시급한 문제인 실업문제와 절량농가문제 해결을 목표로 하는 국토건설사업을 구상하게 되었다. 국토건설사업의 구상은 민주당신파의 경제이론가였던 김영선과 주요한을 비롯한 재무부와 부흥부의 젊은 관료들에 의해 이루어졌다. 이들은 국토건설사업을 구상하는 과정에서 경제발전을 위한 기초체력을 만든다는 것 이외에도 국민들의 역할에 대해서 주목하였다. 패배의식에 젖어있던 국민들에게 자신감을 키워주기 위한 ‘정신혁명’적인 부분을 이 사업에 포함시키려 하였고, 물질적인 것과 정신적인 부분을 같이 추진해 줄 책임자로 장준하를 비롯한 『사상계』동인들에 주목하였다. 4월 혁명 이후 민주주의가 일정부분 이루어졌다고 판단했던 장준하와 『사상계』동인들은 경제개발로 힘을 돌려야 하고 지식인들이 이 역할을 해야 한다고 생각하고 있었기 때문에 민주당 정부의 국토건설사업에 적극적으로 참여하였다. 장준하와 『사상계』동인들을 새로운 인재였던 국토건설추진요원들을 통해서 현장에서 국민들의 자신감을 키워주고자 하였다. 따라서 추진요원들의 교육부터 적극적으로 참여하였고, 이들부터 국가를 위해서 무엇인가를 한다는 자신감, 긍지, 국토건설사업에 대한 추진의지를 심어주었다. 이를 바탕으로 각지에 파견되었던 2,066명의 국토건설추진요원은 국토건설사업의 원활한 추진을 위해서 노력했을 뿐 아니라 지역민들의 자신감을 고취시키기 위해서 노력하였다. 국토건설사업은 조림, 사방, 치수, 수리, 도로, 도시토목,, 수자원개발사업 등으로 구성되었다. 국토건설사업의 시행단계에서는 총 400억 환 규모의 예산이 편성되어 연인원 4,500만 명을 참여시킴으로써 실업자문제와 절량농가문제를 해결, 황폐화된 국토를 보전, 국민들이 패배의식에서 벗어나 자신감을 갖게 하는 것을 목적으로 시행되었다. 국토건설추진요원들의 보고에 의하면 사업이 진행되면서 국민들은 국토건설사업에 더 관심을 갖게 되었으며 사업의 성공을 거둘 것이라고 기대하는 국민들도 늘어나는 성과를 보이기도 하였다. 하지만 5ㆍ16쿠데타로 인해 민주당정부가 전복되면서 핵심사업이었던 국토건설사업은 위기를 맞게 되었다. 하지만 국토건설사업에 대한 국민들의 관심, 미국의 원조를 바탕으로 진행되는 사업이었다는 점, 쿠데타 직후 바로 경제정책 수립은 불가능했다는 점 등은 군사정부에서도 국토건설사업이 계속적으로 추진될 수 있는 이유로 작용하였다. 또한 군사정부에서는 쿠데타 성공 직후 국무위원 및 정부위원은 체포하여 이들을 배제했지만 중간관료 및 지식인들은 적극적으로 포섭하려는 모습을 보였다. 이런 상황에서 민주당정부에서 국토건설사업을 추진하였던 실무진들은 대부분 군사정부에서 국토건설사업을 추진하면서 국토건설사업은 계속해서 추진될 수 있었다. 그러나 군사정부가 점차 안정화되면서 군사정부의 주도세력들은 각 정책들에 대해서 자신들의 의지가 관철될 수 있게 바꾸어갔으며 국토건설사업도 이런 기조에서 피해갈 수 없었다. 군사정부에서는 우선 정부조직의 변화를 통해 보다 강력하게 국토건설사업을 추진하겠다고 밝혔다. 기존의 부흥부를 건설부로 재편하였고, 다시 건설부를 경제기획원으로 확대시켰다. 이 과정에서 국토건설본부는 건설부 국토건설국으로, 경제기획원이 되는 과정에서 국토건설청으로 독립하였다. 1962년에는 국토건설청을 건설부로 확대하였다. 한편 군사정부에서는 불량배, 깡패를 비롯해서 부랑아, 윤락여성들을 ‘건전한 생활’로 유도한다는 명목 하에 국토건설사업에 동원하기 시작하였다. 이들은 국토건설근로대나 국토개발근로대라는 이름으로 국토건설사업에 동원되었다. 국토건설사업이 ‘사회정화’의 도구로 바뀌게 된 것이었다. 이런 국토건설사업의 성격변화는 국토건설단의 설치로 명확해졌다. 군사정부에서는 1962년도 국토건설사업에 대해서 논의하는 과정에서 기존에 노임철에 집중된 사업을 계속 추진하는 것보다는 장기적이고 효율적인 것으로 사업으로 발전시킨다는 것으로 그 성격을 전환하였고, 그 연장선상에서 국토건설군 창설을 구상하였다. 국토건설군은 국토건설청의 실제사업을 담당하는 것으로 구상되었다. 이 구상단계에서 국토건설군은 3천여 명의 예비역 장교들을 기간요원으로 하고 만 28세 이상의 징병적령자, 제2국민병, 징집면제자, 일반국민으로 자원하는 자로 편성하여 사업장에 장기(1년에서 1년 6개월) 정도 노력 봉사를 함으로써 기피한 병역 복무를 상쇄하기로 한 것이었다. 국토건설군의 명칭은 최종적으로 국토건설단으로 확정되었다. 원칙적으로 이들은 자원하게 되어있었지만 기간 내에 자원하지 않을 경우 5만원 이하의 벌금과 구류처분을 내리고 국토건설단 요원으로 편입되게끔 조치하였다. 국토건설단은 군대의 직제로 편성되었다. 건설원들은 이등병에 준하는 대우를 받았고, 노동의 대가도 이등병에 준하는 대우였다. 건설원들이 투입된 곳은 작업환경이 매우 열악했지만 이들에게 지급된 장비는 일반적인 삽, 곡괭이, 인력거 등에 불과했다. 더구나 건설원의 상당수는 고학력의 육체노동을 경험하지 않은 사람이 많았기 때문에 정부에서 기대했던 만큼의 작업능률을 거두는 것은 어려웠다. 또한 건설원과 일부 기간요원들 간에는 군대식의 가혹한 규율 부과로 마찰이 일어나기도 했다. 결국 과도한 노역으로 건설원들이 집단적으로 늑막염에 걸린 사실이 언론에 보도되면서 많은 비판에 직면하게 되었고, 여론에 부담을 느낀 군사정부에서는 10개월 만에 국토건설단을 해체하였다. 국토건설단의 실패로 국토건설사업은 전면적인 재검토에 들어가 1963년 10월에 국토건설종합계획법의 제정되었고, 이를 바탕으로 경제개발계획과 연동하여 추진되는 것으로 변경되었다. 국토건설사업은 이처럼 군사정부에서도 계속해서 추진되었다. 하지만 관ㆍ민이 협력하는 모습이 군ㆍ관주도의 모습으로, 국민들의 자신감을 고취시키고자 했던 모습은 ‘사회정화’라는 이름으로 배제의 대상으로 변질되어 갔다. 결국 이런 국토건설사업의 성격 변화는 이를 미완의 사업으로 남게 하는 중요한 요인이었다.