공공기관 이전이 진주시의 출생률에 미친 영향

Abstract

우리나라는 2024년 합계출산율 0.75라는 OECD 사상 가장 낮은 초저 출생 상황에 진입하였다. 이러한 위기 상황 속에서 일부 비수도권 도시는 합 계출산율의 부분적 회복을 보이고 있으며, 그 가운데 주목할 만한 사례가 경 상남도 진주시이다. 진주시는 2012년부터 본격화된 공공기관 지방이전과 혁 신도시 조성을 통해 LH（한국토지주택공사） 등 11개 본사 기관과 약 22,000 명의 임직원을 받아들였으며, 이는 대한민국 균형발전 정책에서 단일 도시에 집중된 가장 큰 규모의 공공기관 이전 사례 가운데 하나에 해당한다. 본 연구 는 이러한 자연실험적 환경 위에서, 공공기관 이전이 진주시의 출생률에 미친 인과적 효과를 실증적으로 확인하는 데에 그 목적을 둔다. 국내 혁신도시 효과에 관한 선행연구는 그동안 GRDP·지방세입·고용 등 양 적 경제 지표에 집중 되어왔으며, 출생률에 대한 효과 분석은 상대적으로 부 족하다. 기존의 인구 재생산 분석은 대부분 이중차분법（이하 DID）에 기반하 였으나, DID는 평행추세 가정의 검증 불가능성, 처치 시점 이질성에 따른 추 정량 편향（Goodman-Bacon, 2021）, 그리고 다수 처치 단위 평균 분석에서 처치 강도가 가장 큰 진주의 효과가 다른 9개 혁신도시의 약한 효과에 희석 되는 본질적 한계를 안고 있었다. 본 연구의 분석은 다음과 같다. 결과변수로 진주시의 조출생률（CBR）과 합 계출산율（TFR）을 채택하였으며, 처치 시점은 2012년으로 설정하였다. 도너 풀은 충북·충남·전북·전남·경북·경남의 25개 비수도권 시·군으로 구성하되, 진 주의 인접 4곳（사천·산청·하동·고성）을 배제하고, 다른 9개 혁신도시 입지 시· 군을 처치 누설 차단을 위해 배제하였다. 합성 진주 구성을 위한 공변량은 인 구학적 차원（인구·혼인율·전입자수·전출자수）, 경제적 차원（기업체수·토지거래 건수）, 그리고 지방자치단체의 구조적 특성（면적·자치단체 예산）의 세 묶음으 로 분류하여 선정하였다. 분석은 사전기간 1995~2011년의 17년 자료를 활용 한 가중치 최적화와 사후기간 2012~2023년의 12년 자료를 활용한 처치 효 과 식별의 두 단계로 수행되었으며, 사후기간을 형성기（2012~2013）, 확장기 （2014~2017）, 유지기（2018~2020）, 안정기（2021~2023）의 4단계로 구분하여 정책 효과의 시간 구조를 살펴보았다. 분석 결과, 진주시의 조출생률은 합성 진주시와 견주어 양의 격차가 관찰되 었다. 형성기（2012~2013년）에는 격차가 천 명당 0.03명으로 미약하였으나, 확장기（2014~2017년）에 천 명당 0.48명으로 정점에 이르렀고, 유지기 （2018~2020년）에 천 명당 0.38명, 안정기（2021~2023년）에 천 명당 0.32명 수준에서 안정되었다. 위약 검정에서도 결과가 뒷받침되었다. 대조 단위를 차 례로 가짜 처치 지역으로 두는 공간 위약 검정과 처치 연도를 사전 시점으로 옮기는 시간 위약 검정 모두에서 진주의 격차가 대조 단위 가운데 가장 큰 양의 효과로 나타났다. 또한 대조 단위를 하나씩 제외하는 분석과 대조 단위 구성을 바꾼 강건성 분석에서도 결과의 방향과 크기가 유지되었다. 본 연구의 학술적 기여는 다음과 같다. 첫째, 한국 혁신도시 효과에 대한 연구사에서 출생률을 핵심 결과변수로 한 단일 사례 SCM 분석을 처음으로 시도하였다. 둘째, 사후기간을 4단계로 분리하여 정책 효과의 비선형적 시간 구조를 식별하였다. 셋째, 보조지표의 동시 SCM 적용을 통해 출생률 효과의 매개 메커니즘을 다양한 관점으로 점검하였다. 넷째, 양（+）의 출생률 효과가 진주에서 확실하게 식별됨으로써, 혁신도시 평균에서는 보이지 않으나 처치 강도가 가장 큰 진주에서는 보이는 효과의 존재에 관해 사례를 통해 입증하 였다. 정책적 함의는 혁신도시 정책의 반쪽 성공 진단을 조건부 완전 성공 진단 으로 다시 정의한다는 점에 있다. 즉 처치 강도가 충분히 크고 정주여건의 두 께가 임계를 넘으며 산업 클러스터가 결합할 때 혁신도시 정책은 인구 재생 산 차원에서도 의도한 효과를 발휘할 수 있다. 이러한 복합 패키지의 임계 효 과는 단일 수단（특히 현금 지원）의 강화보다 수단들의 결합과 임계 도달이 후 속 정책 설계의 우선 과제임을 시사한다.