警察行政의 네트워크 거버넌스에 關한 硏究

Abstract

본 연구는 관료제를 바탕으로 한 현재의 정부 시스템이 공공정책을 수행하는데 있어서 공공재와 서비스를 정책대상인 국민들에게 제대로 전달하지 못하고 있다는 문제인식에서 출발하였다. 정책집행기관은 공공서비스를 직접 전달하는 현장 단위로 갈수록 세분되고 좁은 관할 개념에 갇히게 되는 구조를 갖고 있어서 계층제에 대한 대안적 국정운영양식으로 거버넌스적인 접근이 서구에서 30여년 전부터 모색되어 오고 있다. 복잡한 현대 사회의 위험으로부터 국민의 생명과 재산, 공공질서를 지켜야 하는 경찰도 현재의 전형적 계층적 관료제 구조로는 실질적이고 다양한 치안서비스를 창출하기에는 많은 한계가 있다. 따라서, 치안서비스를 관리하는 데에도 네트워크 거버넌스적인 접근이 절실한 시점에 이르렀다는 판단에서 다음과 같은 몇 가지를 규명해 보고자 하였다. 첫째, 경찰서비스의 전달 체계 전환을 위한 경찰 네트워크 거버넌스 모형을 구체적으로 제시하고, 둘째, 이러한 모형이 성공적으로 운영되기 위해서 필요한 요소들에 대한 우선순위를 분석하며, 셋째, 실제 경찰서비스의 전달과정에서 네트워크 형태상의 특징을 분석하고, 넷째, 네트워크 거버넌스 모형인 ‘협약행정’(Governance on Agreement : GOA)의 두 가지 사례 분석을 통해서 얻을 수 있는 정책적․이론적 시사점을 제시해 보고자 한다. 이를 논증하기 위하여 문헌분석, 구성요소간 상대적 중요도 측정기법(AHP) 및 사례 분석을 하였다. 천안아산시민안전통합관제센터 사례와 경찰대학생 학습지도 봉사활동 사례를 분석하여 협약행정에 의한 새로운 국정운영양식의 성패요인에 대한 몇가지 결론을 도출하였다. 첫째, 네트워크의 주체적 측면에서 공공기관이 주도자일 수 밖에 없고 신념과 변혁적 리더십을 갖춘 리더가 있는 경우와 사회적 자본의 형성이 네트워크 행정의 성공에 필수적이라는 사실이다. 둘째, 구조적 측면에서 네트워크의 구조가 시간이 갈 수록 분산형을 띠어가도록 노력해야 하며 네트워크 구성을 위한 법규정이 잘 정비되어 있어야 한다는 점이다. 셋째, 운영적 측면에서 경찰행정 서비스의 영역을 폭넓게 확대하였고, 네트워크 행위자들은 행위 중에 발생할 수 있는 각종 문제에 대한 책임성을 확보하려는 노력이 효과가 있었으며, 네트워크 행위자들의 참여방법을 보다 다원화해야 할 필요성을 시사하고 있다. 넷째, 성과적 측면에서 협약행정(GOA)의 수범사례를 보여주었고, 행정의 관할주의를 극복하는데 네트워크 거버넌스적 접근이 하나의 대안이 된다는 점을 제시해주며, 네트워크 거버넌스 양식은 각 주체들이 가지고 있는 자원 활용을 통해서 행위자들이 서로 윈윈할 수 있는 새로운 치안서비스 패러다임을 구축할 수 있는 가능성을 보여주었다. 본 연구의 정책적 시사점은 첫째, 기관간 네트워킹을 통해 공공정책 집행의 효과성을 증가시키는 가능성을 보여주었다. 일선 집행관료 단위(street-level bureaucrat)에서 관료적 행태와 구조의 틀에 갇혀서 정책목표달성이 왜곡되는 현상을 기관간 네트워크 거버넌스 양식으로 극복하는 사례를 보여주고 있다. 집행단위에서 새로운 국정운영양식을 부분부분에서 네트워킹을 통해 만들어 내는 것이 시급함을 증명해주고 있다. 둘째, 두 사례는 네트워킹 과정 자체의 힘을 보여주고 있다. 두 사례가 처음 출발할 때보다 네트워크를 운영하면서 점점 더 수준과 성과가 향상되고 있다. 셋째, 우리나라의 경찰행정이 ‘脫경찰화(Entpolizeilichung)’를 극복하고 실질적 의미의 경찰기능으로 회복할 수 있는 길을 네트워크 거버너스를 통해 보여주고 있다. 넷째, 가칭 「협약행정의지원에관한특별법」을 제정하여 협약행정의 법률적 기반을 마련할 것을 제언한다. 또한, ‘협약행정’의 개념을 제시하여 네트워크 거버넌스 이론의 새로운 개념어를 만들어 주고 있다. ‘협약행정(GOA)’은 공공정책의 결정과 집행수단에 이르기까지 파트너간의 의견의 일치를 문서로 협약(agreement)을 맺고 그를 바탕으로 공공정책을 추진하는 행정을 의미한다고 정의한다. 이를 통하여 ‘협약행정’이라는 네트워크 거버넌스의 구체적 실천모델을 제시하고 있다. 마지막으로 네트워크 거버넌스 양식인 협약행정의 제도화 수준을 높이기 위해 법학계, 정치학회, 회계학회 등이 공동연구를 해야 한다. 협약행정의 법적 성격, 그로 인한 책임성, 정당성 등을 확보하는 데에는 공동연구가 필수적이라고 본다.