한국 금융감독체계의 개편방안에 관한 연구

Abstract

현대사회에서 한 국가의 금융정책 및 금융감독은 그 나라의 금융산업을 건전하게 발전시키기 위한 중요한 문제이기 때문에, 세계 각국에서는 이를 효과적으로 수행하기 위한 금융감독체계의 구축에 대해 지속적인 연구와 논의를 진행하고 있다. 우리나라의 경우도 그동안 금융감독체계에 있어 많은 개선논의와 변화가 있었으며, 특히 IMF 경제위기를 계기로 은행, 보험, 증권 등 금융업권별로 분리되어 있던 감독기구들이 통합되어 1998년에 금융감독위원회와 금융감독원 중심의 통합금융감독체계가 구축되었다. 이후 2008년에는, 종전 재정경제부의 국내금융정책 기능과 금융감독위원회의 금융감독 기능을 통합하여, 금융감독행정의 최고의사결정기구인 금융위원회를 설치하고, 그 집행기관으로서 금융감독원을 두는 구조로 금융감독체계를 개편한 바 있다. 이렇게 해서 금융위원회를 중심으로 한 현재의 통합금융감독체계가 출범하였지만, 동 감독체계 역시 금융감독원의 감독 독점과 그로 인한 부작용에 대한 비판, 금융위원회와 금융감독원의 권한분배 관련 갈등, 국제금융정책과 국내금융정책의 소관부처 분리 등 여러 가지 문제점들을 여전히 내포하고 있었다. 이에 따라 학계, 정책당국 및 국회 등을 중심으로 동 감독체계의 추가적 개선을 위한 다양한 논의가 진전되기도 하였지만 근본적인 개선을 이루지는 못했는데, 가장 큰 이유는 2008년 전 세계적으로 불어 닥친 글로벌 금융위기로부터 우리나라도 자유롭지 못했기 때문인 것으로 분석된다. 즉, 동 금융위기로 인해 대내외적으로 급박히 해결해야 될 현안들이 계속 발생함에 따라 이에 우선 대처하는 것이 국가 차원의 최우선 과제였으며, 또 한편으로는 그러한 위기상황 중에 금융감독체계를 개편하는 것은 자칫 시장의 혼란을 더욱 가중시키는 결과를 초래할 수도 있기 때문에 조심스러운 측면이 있었던 것이다. 하지만, 이제는 동 금융위기가 상당부분 극복된 것으로 보여지므로, 현 시점에서 다시 한번 현행 금융감독체계의 개선에 대한 논의를 재개해 볼 필요가 있을 것이다. 금융감독체계의 개선에 관한 본 논문은 이러한 문제인식을 바탕으로 출발하며, 현행 금융감독체계의 문제점을 최소화하고 금융감독행정을 공정하고 효율적으로 수행하기 위해, 우리나라 금융감독체계에 어떠한 변화가 있어야 하는지를 모색해 보는 연구라고 할 수 있다. 현행 우리나라 금융감독체계에 있어 문제의 핵심은 정부조직인 금융위원회와 민간조직인 금융감독원의 중층구조로 인해 업무가 중복됨에 따라 두 기관간의 관계를 어떻게 조정하느냐 하는 점과 금융감독원이 모든 권역의 금융기관에 대한 검사․감독업무를 독점하고 있는데, 이를 분리하여 타 기관에 분점하게 할 필요는 없는가 하는 것이다. 그 밖에, 국제금융과 국내금융 정책업무를 각각 다른 조직에서 관장하도록 행정체계가 구축되는 등 효율의 관점에서 통합되어야 할 기능을 분리한 것을 문제점으로 들 수 있다. 특히, 금융의 국제화․개방화가 급속히 진전되고 있는 현대 금융환경에서 금융정책을 국제와 국내로 구분한 것은 문제가 있으며, 이는 결국 2008년 글로벌 금융위기의 파장이 국내 금융시장에 적지 않은 충격을 주었음에도 불구하고 정책당국이 하나의 통합된 컨트롤 타워 없이 비효율적으로 대응하는 결과를 초래하였다. 또한, 국무총리 산하의 합의제 행정기관으로서 금융위원회가 가지는 한계점도 중요한 문제점 중 하나이다. 현재와 같이 급속하게 변화하는 금융환경 하에서는 강력한 리더쉽과 타 정부부처와의 긴밀한 공조․협력을 통한 적시의 금융정책 결정이 필요하지만, 현행 금융위원회는 책임관계의 불명확성 심화 및 타 정부부처와의 효율적이고 시의적절한 협조의 불비 등의 문제점을 드러내고 있다. 그리고 금융위원회와 금융감독원이라는 중층구조로 인하여 감독업무가 상당부분 중복되고 있는 문제는 결국 현행 통합금융감독체계를 구성하고 있는 금융위원회와 금융감독원의 관계를 어떻게 정립할 것이냐의 문제로 귀결될 수 있을 것이다. 그 주요 방안으로는 두 감독기관을 수직적으로 통합하여 정부조직화, 민간기구화, 민관혼합 조직화하는 방안과 수직적 이층구조를 유지․개선하는 방안 등이 있을 수 있다. 우선, 통합 정부조직화 방안은 금융감독행정의 법적․공권력적 근거가 확실하다는 장점이 있는 반면, 관치금융으로 인해 금융산업이 낙후될 수 있다는 비판이 있을 수 있으며, 현실적으로 전문성이 요구되는 감독인력을 초기에 신속히 확보할 수 있는가 하는 문제에 직면할 수도 있다. 두 번째로 통합 민간기구화 방안은 정부조직보다 민간조직이 변화에 대한 적응이 빠르고 창의성이 발휘된다는 점에서 현재의 급변하는 금융환경 하에서 유리한 측면이 있다. 그러나 국가의 중요한 행정작용 중 하나인 금융감독행정을 민간기구에 맡기는 것이 헌법상 가능한지에 대한 법적인 문제가 대두될 수 있다. 세 번째로 정부기관과 민간기관을 혼합하여 혼성조직으로 통합하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 우리나라에서 이러한 혼성조직의 사례는 방송위원회에서 찾을 수 있다. 그러나 한 조직에 공무원 조직과 민간조직이 같이 있는 방송위원회의 경우에는 여러 가지 문제점들이 나타나 이번 정부에서는 이를 전부 정부조직인 방송통신위원회로 흡수하였다. 결국 두 감독기관을 수직적으로 통합하는 통합 정부조직화, 통합 민간기구화, 통합 민관혼합 조직화 방안은 현실적으로 어려운 문제가 많고, 또 현 단계에서 민간조직인 금융감독원과 정부조직인 금융위원회를 통합하는 것은 지나친 권력 집중화에 따른 공룡기구의 출현으로 인한 비효율 등의 부작용이 있을 수 있다. 따라서 정부기관과 민간기관의 수직적 이층구조를 유지하는 방안을 대안으로 생각할 수 있는데, 이 경우 정부조직 내에서는 금융감독 관련 업무를 어떻게 분담할 것인지, 그리고 민간조직인 감독기관은 어떠한 형태로 조직하여 어떠한 업무를 담당하게 할 것인지에 대한 검토가 필요하다고 할 수 있다. 그동안 금융감독체계의 유형에 대한 연구들은 수평적 관점에서 은행, 증권, 보험, 저축은행 등 기타 금융기관 등을 통합감독할 것인지 또는 분리감독할 것인지에 대한 검토에 중점을 두어 왔다. 그러나 본 논문에서는 수직적인 관점에서의 검토도 병행한다. 금융감독체계는 수직적인 측면에서 단층인 경우, 상부기관과 하부기관이 존재하는 이층구조인 경우, 특이하게 삼층구조인 경우 등이 있다. 수직적으로 다수의 층이 존재할 경우 중복감독의 소지가 존재한다. 하지만, 감독체계가 단층인 경우에는 견제․균형이 이루어지지 않아 금융감독 업무가 독단적으로 수행될 수 있다. 본 논문에서는 보다 바람직한 수직적 이층구조를 유지하는 방안으로서, 상부기관의 경우에는 합의제 행정위원회 조직인 금융위원회를 예컨대 ‘금융부’와 같은 독임제 행정기구화 하여, 법령 제․개정, 금융감독정책, 기타 공권력적 작용 등을 담당토록 하고, 현재 소관부처가 분리되어 있는 국내금융과 국제금융 정책업무를 통합 담당토록 하는 방안을 제시하고자 한다. 하부기관의 경우에는 민간조직인 금융감독원이 구체적이고 일상적인 감독집행, 검사, 제재 등을 수행하는 것이 합리적이라고 판단된다. 이러한 방안은 금융정책을 국내와 국제로 분리함에 따른 비효율성과 앞서 언급한 합의제 행정위원회로서의 한계점 등을 상당부분 해결할 수 있을 것이며, 이를 통해 금융감독행정의 효율성도 제고할 수 있을 것으로 판단된다. 특히, 금융정책은 타 정부부처의 경제정책과도 조화를 이루어야 하고 정부의 정책방향과 큰 틀에서 함께 수행되어야 하기 때문에, 공적 정책업무를 수행하는 타 정부부처와의 형평성 및 효율적인 업무조율 측면에서도 동 방안이 바람직하다고 판단된다. 한편, 금융감독기능이 효율적으로 작동하기 위해서는 감독체계의 구조개선과 함께, 금융감독 업무의 효율적 운영 역시 중요한 문제이므로 이에 대한 고민도 필요하다. 아울러 금융의 글로벌화로 인해 어떤 국가나 금융회사도 타 국가에서 발생한 금융위기로부터 온전히 자유로울 수 없는 오늘날의 금융환경에서는 국제적 방향성에 부합하는 규제감독제도로서의 접근도 필요할 것이다. 따라서 이번 글로벌 금융위기를 계기로 세계 각국에서 논의되고 있는 금융규제개혁의 국제적 개편방향을 고려한 금융감독의 효율적 운영이 필요하며, 이를 위해서는 앞으로 금융정책 및 금융감독에 있어 거시건전성 감독 강화, 시스템적으로 중요한 금융회사에 대한 감독 강화, 금융감독의 국제적 공조 강화 등도 비중 있게 고려되어야 할 것이다.