統一 以後 南․北韓 警察의 統合方案에 관한 硏究

Abstract

제 1 장 서 론 제 1 절 연구의 목적

한반도가 대한민국과 조선민주주의인민공화국으로 분단된 이후 60년이 지났다. 그 동안 세계는 탈냉전의 시대로서 과거와는 다르게 극심한 이념의 대립 등이 사라지고 있다. 하지만, 최근의 북핵 문제, 천안함 사건, 김정은 후계체제, 연평도 포격 등 한반도의 현실은 아직도 양 체제의 대립에 있어서 많은 불씨를 가지고 있는 것이 사실이다. 남북한의 통일은 한국 전쟁 이후 한반도에 상존하는 최대의 민족적 과제로 간주되어 왔다. 분단된 국가의 통일 문제는 분단으로 갈라진 주민들의 이질성 극복과 새로운 통일 국가의 형성이라는 이중의 문제를 안고 있다(김용해, 2010: 155-158). 통일 이후 닥쳐올 많은 혼란을 극복하기 위해서는 무엇보다 강력하고 효율적인 경찰 체제의 확립이 중요하다. 경찰제도의 존립목적 자체가 국민의 기본권을 보장하고 사회의 질서를 유지시키기 위한 것이기 때문이다. 경찰통합(police integration)은 분단국의 통일․통합 논의에서 경찰에 대한 통합과 관련된 문제이며, 사회통합의 한 부분이라고 할 수 있다. 남북한간의 경찰통합 문제는 분단의 원인 및 고착화와 관련하여 경찰이 가지는 주민통제라는 부정적인 인식 때문에 다른 분야의 통합보다도 상당히 어려움이 있는 것으로 인식되고 있다(남궁승필, 2003: 1). 남한의 경찰과 북한의 인민보안부 간 조직구조와 기능에 대한 고유한 위상의 정립과 같은 내적인 통일(Inhere Einheit)의 문제는 진정한 통합을 위해 매우 중요한 사안임에도 불구하고 그 중요성은 간과되었다. 하지만, 통일 이후의 실질적인 체제 운용방안 및 여타 제반사항에 대한 검토가 제대로 이루어지지 않고 있는 것이 현실이다. 더욱이 단순히 통일을 원하는 수준에서 국민들의 인식이 형성되어 있고, 이에 따라 북한의 체제붕괴 등 한반도의 상황이 급박하게 변화할 경우를 대비한 계획이 미흡한 것 또한 사실이다. 이러한 맥락에서 간과할 수 없는 중요한 측면이 통일 이후 급변하는 통일 사회에서 급증하게 될 범죄문제 및 치안수요에 관련된 문제이다. 1990년대에 들어서면서 동서독과 남북 예멘이 분단의 벽을 허물고 통일되었고, 이에 따라 우리나라에서도 사회 각 분야에서의 통일대비의 중요성이 높아지고 있다. 하지만, 독일의 경우 1960년대부터 많은 시간과 노력 그리고 엄청난 인적․물적 자원을 투입하여 독일통일의 전망과 방안, 그리고 그것을 논거 할 이론을 연구하고 개발하였다. 하지만, 그와 같은 노력에도 불구하고 본격적인 통일 논의가 시작되자마자 예상치 못한 많은 문제들이 도출되었으며, 그에 따른 정치적, 경제적, 사회․문화적, 심리적 차원에서 통일 후유증에서 아직까지도 완벽하게 치유되지 못하고 있는 실정이다. 을 겪고 있다(김창권, 2010: 29). 한반도에서도 북한 내의 급변하는 정세에 따라서 우리가 생각하는 것보다 훨씬 가까이 다가오고 있을 수도 있다. 이러한 상황에서 예견하지 못한 통일 이후에 닥쳐올 많은 혼란 중에서 특히 경찰기능에 대한 통합은 그러한 사회적 혼란을 예방하고 조기에 진압할 수 있는 무엇보다 중요한 과제이다. 따라서 경찰통합은 통일 이전에 철저히 준비하고 대응전략을 마련해야 할 중요한 사항인 것이다. 동서독의 경우, 동독이 붕괴되어 가는 급박한 상황 하에서 조기에 성공적인 통일을 이룩해 낼 수 있었던 요인 중에 하나는 통일독일 내부의 내치통합이라 할 수 있는 경찰통합이 빠른 시간 내에 성공적으로 달성되었기 때문인 것으로 전문가들은 평가하고 있다. 남북한의 경우 이러한 내적 통합의 문제는 독일보다 더 심각한 문제점으로 제기될 가능성이 높다. 북한의 통치체계가 다른 사회주의 국가와 근본적으로 다르다는 점이다. 북한의 모든 국가권력기관은 통치 사상인 ‘주체사상’과 ‘우리식 사회주의’ 및 ‘사회적 생명체론’에 입각한 권력구조와 법체계 및 행정제도를 구축하고 북한주민들을 의식화·조직화하여 철저한 사상 무장으로 오늘까지 체제를 유지하여 왔다는 사실을 이해할 필요가 있다. 더욱이, 2010년 9월 28일 제3차 노동당 대표자회에서는 북한의 3대 세습으로서 김정은을 후계자로 공식 인정하였다. 김정은 자신이 후계자로서 유일지도체제를 형성하는 과정은 앞으로 많은 시간이 필요하겠지만, 북한의 후계체제 전 과정을 볼 때 후계체제가 시작되었다고 볼 수 있다(이승열, 2010: 154). 따라서 남북한 통일시에 우리가 바라는 경찰통합 유형은 무엇인지 그리고 이 유형으로 경찰통합을 성공적으로 이루기 위한 방안이 모색되어야 할 것이다. 우리는 전쟁을 억제하고 통일을 평화적으로 달성하는 것을 목표로 통일정책을 수립하여 추진해오고 있다. 따라서 전쟁을 통한 강제적인 통일은 바람직스럽지 않으므로 어떻게든 남북한이 합의에 의해 통일을 이루어내야 할 것이다. 이에 맞추어 이 연구는 통일시에 우리가 추구해야 할 경찰통합 유형을 경찰통합이론 고찰, 경찰통합 사례분석, 남북한이 처한 상황 등을 종합하여 제시하려고 한다. 그리고 이를 달성하기 위한 접근전략은 통일과업을 성공적으로 뒷받침하기 위해서 경찰통합이 안정적으로 이루어지도록 하는 데에 중점을 두고, 통일 과정 단계별로 모색하는 것이 연구의 목적이다. 따라서 이 연구는 이러한 제기된 목적을 달성하기 위해 다음과 같은 점에 중점을 두었다. 첫째, 통합과 경찰통합은 무엇을 의미하며, 통일과는 어떠한 관계가 있는지를 살펴보고, 경찰통합 유형을 정립하였다. 그리고 경찰통합 유형별 특징과 경찰통합 사례분석 등을 종합하여 우리가 바라는 경찰통합 유형을 제시하였다. 둘째, 해방 이후 60년간 이질적인 체제 속에서 발전한 남북한 경찰의 현황을 정책목표, 조직 구조의 특성, 인력의 특성으로 구분하여 살펴보고 비교분석 하였다. 셋째, 사례분석을 통해 기존 통일국가들은 통일과정에서 경찰통합 문제를 어떻게 보았고, 통일 초기에 경찰을 안정적으로 관리하기 위해 어떠한 개념 하에서 추진하였는지를 살펴보았다. 넷째, 이상의 논의를 통하여 통일 이후 예상되는 치안행정 과제에 대하여 검토하고 그에 대한 바람직한 대안을 제시하였다. 다섯째, 통일에 합의한 이후에 경찰통합의 과정별 전략으로서 경찰통합의 준비 단계, 이행 단계, 완결 단계로 나누어 남북 분단에 따라 이질화된 남북한 경찰통합에 있어서의 통합후유증을 최소화하고 통일과도기 무엇보다 중요하다고 판단되는 치안확보방안을 제시하였다.

제 2 절 연구의 범위와 방법

1. 연구의 범위

최근 북한의 김정일의 후계 문제, 경제난 등으로 인하여 북한 체제 위기론 또는 붕괴론이 자연스럽게 나오고 있으며, 최악의 국면에 처해 있다는 평가가 많다. 그렇지만, 그동안 북한의 독특한 주체조선의 체제유지 메커니즘이 작용해왔기 때문에 그만큼 불확실한 변수도 많다. 이렇듯 대내외 위기가 지속된다면 북한의 앞날은 그야말로 예측 불허의 급변사태로 변화할지도 모른다. 통일은 모든 부분의 통합과정을 포괄하는 하나의 총체적 과정으로 이해 할 때에 한반도 통일은 각 분야의 통합을 어떻게 실현시켜 나가느냐 하는 방법연구가 중요하다. 오랜 기간 분리되어 이질화된 사회가 일시에 전면적으로 통합하기란 불가능함으로 통합과제를 목표와 수단의 차원에서 현실주의적 시각으로 재인식 할 필요가 있고 분단체제가 갖고 있는 갈등구조의 전환과 기능적 통합 등 현실적 여건을 전제로 연구하여야 한다. 남북한은 통일을 이루기 위해 남과 북에는 서로 다른 두 체제가 존재하고 있다는 현실 인식을 바탕으로 공존 공영하면서 각 분야의 통합을 추진해 나가지 않으면 안된다. 통합은 남북한 사회의 대립과 이질적인 면을 극복해 나가는 협력의 과정이라고 할 수 있기 때문이다. 즉, 남북한의 통일은 여러 가지 상황과 변수 등에 의하여 다양하게 전개될 수 있기 때문에, 다음과 같은 몇 가지 기본 조건을 가정으로 연구를 전개하고자 한다. 첫째, 남북한 경찰통합은 자유민주주의라는 국가통합의 기본 이념 하에 이루어지는 남한에 의한 북한의 흡수통일을 전제로 한다. 둘째, 한반도에서 전쟁에 의한 무력통합 방안은 연구대상에서 제외한다. 즉, 남북한의 흡수통일 또는 평화적 합의에 의한 통일을 전제로 하여 경찰통합 방안을 모색한다. 셋째, 남북한 경찰통합은 경찰 내부의 독자적인 구상만으로 수행될 수 있는 것이 아니며, 통일과정에서 종합적인 국가 통합 구상의 일부로서 정치․경제․사회․문화 통합과 연계하여 보완적으로 이루어지기 때문에 국가통합의 진전과 병행하여 경찰통합도 논의된다는 것을 전제로 한다. 넷째, 남북한은 사회 각 분야에서 대화를 통해 통합 체제 구축을 위한 노력과 협상을 지속적으로 펼쳐 나갈 것을 전제로 한다. 다섯째, 최근 북한의 어려운 사정을 감안하여 주민들의 공공연한 저항, 대량 탈북 사태가 발생, 북한 권력기구의 능력 상실 등에 대해서도 적극적으로 검토한다. 남북한의 통합과정에서 사회․경제적 불균형을 극복하며 전체적인 삶의 질을 향상시키기 위한 제반 기능적 통합은 상호필요성의 증진에 따라 용이하게 이루어질 수 있다. 하지만 이념과 체제와 관련된 정치․공안․경찰제도의 통합은 상당시간의 노력이 수반되어져야 할 것이다. 특히 국민의 생명과 안전을 책임지는 경찰통합의 문제는 그 어떤 분야보다도 어렵다고 할 수 있다. 이상의 관점에서 통일 이후 한반도에서 발생할 수 있는 이질성과 갈등을 극복하여 민족동질성을 형성하기 위한 사회통합작업의 한 수단으로서 경찰통합 분야를 중심적으로 살펴보고자 한다. 구체적으로 경찰통합이 사회통합작업에 어떠한 의미를 가질 수 있으며, 그것이 어떠한 내용을 가지고 어떠한 방식으로 남북한 주민들에게 영향을 미칠 것인가를 논의해 보고자 한다.

2. 연구의 방법

이 연구는 문헌연구를 중심으로 하고자 한다. 문헌연구에서는 국․내외 학자들의 연구논문․저서 등과 통일부, 경찰청, 국가정보원, 통일연구원, 북한문제연구소 등에서 발간된 각종 책자 및 자료를 통해 지금까지 연구된 통합이론을 정리하고 통합의 유형들을 살펴보고자 한다. 특히 통일을 경험한 독일과 예맨 등의 경찰 통합사례에 대한 분석을 통해 통일 과정에서 나타난 특징과 문제점을 파악하여 남북한의 경찰통합과 관련된 시사점을 도출하였다. 또한 지금까지 경찰통합 방향이나 내용에 대한 고찰은 있었으나, 통일 과정별로 경찰통합을 이루는 구체적인 시나리오에 대한 논의가 없었던 점을 감안하여 이 연구에서는 남북한 통일 후의 치안행정 과제 예측․도출하고 그에 따른 단계별 통합 전략을 모색하고자 하였다. 다만, 지금까지 북한 관련 연구를 진행할 경우, 일반적으로 현장조사․실험․측정이 불가능한 제약과 한계를 경험해 왔듯이, 이 연구에서는 이러한 한계에서는 자유롭지 못하다.

제 3 절 연구의 흐름도

북한 관련 연구에서도 기존 사회주의 관련 연구의 한계로 지적되어 온 ‘방법론적 예외주의(methodological exceptionalism)'나 ‘이론적 고립주의(theoretical isolationalism)' 경향이 뚜렷이 나타나고 있다. 그리고 이러한 한계점을 극복하기 위해 주제에 따라서 다양한 방법론이 적용되어 왔다(Samuel, 1980: 289). 이 연구는 경찰통합에 관한 이론 고찰과 통합사례 분석, 그리고 남북한이 처한 상황 등을 종합하여 우리가 지향해야 할 경찰통합 유형을 설정하고, 이를 달성하기 위해 필요한 단계별 접근전략을 제시하는 순으로 전개되었다. 이 연구를 전개하는 데 있어 근본적인 사항이라 할 수 있는 통합의 개념에 대한 정의는 여러 문헌들 속에서 비교적 자세하게 기술되어 있으나, 경찰통합에 대한 개념은 이론적으로 정립되어 있지가 않다. 문헌 분석을 통하여 통일과 경찰통합의 관계와 경찰통합 개념을 정립하고, 경찰통합의 유형을 제시하였다. 그리고 여러 가지의 경찰통합 유형 중에서 우리가 추구해야 할 바람직한 경찰통합 유형을 제시하였다. 남북한 간에 경찰통합은 북한이 체제를 전환하지 않으면 합의에 의해 대등한 입장에서의 통합은 어려울 것이다. 즉, 이러한 상황이 지속된다면 남북한 간에 경찰통합은 결국에는 한국이 북한을 흡수 통합하는 방식으로 이루어지게 될 것이라는 것을 의미한다. 통일 전 남·북한 경찰의 현황 분석을 통하여 해방이후 분단되어 반세기가 넘게 이질적인 체제에서 각각 성장해온 남북한의 경찰의 정책목표, 조직 구조의 특성, 인력의 특성을 검토하였다. 또한 경찰통합 사례분석을 통하여 우리보다 앞서 통일을 경험한 독일, 베트남, 예멘을 중심으로 문헌적 분석을 하였다. 남북한의 경찰통합은 성공한 것으로 평가된 독일의 경찰통합 방안이 똑같이 적용되지는 않을 것이다. 그럼에도 불구하고 독일, 베트남 그리고 예멘의 경찰통합 과정에서 나타난 교훈은 상당 부분이 남북한 통합시에도 유용한 지침으로 판단된다. 이를 바탕으로 통일 이후 경찰의 예상되는 치안행정의 과제를 도출하였다. 경찰통합의 정책목표로서 경찰통합의 기본 방향, 경찰통합을 위한 제도적 정비를 도출하고 조직·인력의 통합 방안으로서 경찰통합 모형을 모색하여 바람직한 방안을 제시하였다. 나아가 경찰통합 과정별 전략으로서 경찰통합 준비 단계, 이행 단계, 완결 단계로 나누어 남북 분단에 따라 이질화된 남북한 경찰통합에 있어서의 통합후유증을 최소화하고 통일과도기 무엇보다 중요하다고 판단되는 치안확보방안을 제시하였다.