박정희 정부의 산업정책 네트워크 분석

Abstract

박정희대통령의 16년간의 면담일지를 통해 접촉한 사람들을 분석하여 박정희대통령의 네트워크를 분석하였으며, 먼저 박정희대통령의 전반적인 네트워크를 분석하였고, 두 번째 산업정책 기간을 구분하여 수출개시기와 수출 전산업확대기, 그리고 경제개발 5개년과 동일한 기간을 4단계로 구분하여 산업정책에 따른 네트워크를 분석하였다. 정책네트워크의 상호작용은 개인과 개인 간의 접촉정도를 정의하기 때문에 개인적 접촉빈도(34,465회)를 중심으로 하며, 행정부 51.85%, 정치인 23.03%, 청와대 11.06% 로 나타났으며, 결론 및 시사점은 다음과 같다. 첫째, 정책결정에 있어 정책네트워크가 정책결정에 영향을 미친다는 것은 학계의 가설이다. 그러나 본 연구에서 나타난 것은 정책네트워크가 정책결정에 영향을 미친다기보다는 정책네트워크가 통치권자의 정책의지를 반영하여 실현시키는 수단이었음을 나타내고 있다. 즉 박정희 정권은 이미 “국가경제발전”이라는 산업정책 목표를 설정하였고, 네트워크는 목표를 달성할 수 있는 합리적인 대안을 도출하는 집단으로 볼 수 있다. 그러므로 의사결정에 영향을 미치는 집단이라기보다는 합리적인 수단을 찾는 네트워크이기 때문에 정책을 실현시키는 수단이었음을 알 수 있다. 이러한 결과는 거시적인 측면에서의 정책결정은 결국 통치권자의 의지가 매우 중요하다는 사실을 일깨워주고 있다. 그러나 미시적인 정책은 즉 거시적인 정책의 수단은 정책네트워크의 영향을 받을 가능성이 매우 높다. 왜냐하면 정책실현은 곧 정책의 직접적인 대상인 정책이익집단과의 협력적인 관계를 기반으로 하기 때문이다. 둘째, 최고결정권자의 정책네트워크는 개방적인 체제보다는 폐쇄적인 체제로 운영될 가능성이 높다. 왜냐하면 결국 정책네트워크는 정책공동체로서의 역할을 담당하게 되며 정책공동체는 최고결정권자의 정책 신념에 대한 이해와 공유로 형성되기 때문이다. 그렇기 때문에 정책에 대한 올바른 판단보다는 정책결정권자의 신념을 반영한 정책을 결정할 가능성이 높다. 이러한 측면에서 21세의 정보통신 발달은 과거처럼 정책네트워크 폐쇄성을 제공하지 않는다. 따라서 정책공동체는 정책을 바라보는 시각이 유연한 인적으로 구성하는 것이 바람직할 것이다. 셋째, 거시적인 정책형성 및 결정은 곧 통치권자의 리더십과 능력을 보여주는 기회이다. 그러므로 통치권자의 세계관, 신념, 인과적 신념이 무엇보다 중요하다. 즉 정책을 바라보는 통찰력이 그 무엇보다 중요함을 시사하고 있다. 넷째, 본 연구에서도 나타난바와 같이 박정희정권은 청와대조직을 강화시킴으로써 시간의 흐름에 따라 청와대 조직이 통치권자와의 접촉이 증가되고 있는 것을 잘 보여주고 있다. 이로 인해 행정부처와의 접촉이 상대적으로 감소하고 있다. 이러한 결과는 의사소통의 부재와 최고의사결정자로서 현실적인 직시성과 기민성에 영향을 미칠 수 있다. 즉 왜곡된 정보가 제공될 가능성이 있음을 시사해 주고 있다. 따라서 통치권자는 정책네트워크 간의 균형적인 접촉이 필요함 시사하고 있다. 다섯째, 박정희 정권의 인적네트워크에서 나타난 주요한 결과는 대부분 박정희대통령의 연고를 중심으로 형성된 것으로 나타났다. 그러나 경제 행정부처는 경제 전문 관료를 등용한 것으로 나타났다. 즉, 연고를 중심으로 등용한 경우는 비경제행정부처에 주로 등용한 것으로 나타났다. 이러한 사실은 인사행정에 매우 주요한 시사를 하는 것으로 판단된다. 마지막으로 본 연구는 네트워크이론을 중심으로 박정희 대통령의 네트워크를 분석을 하였다. 네트워크는 정책결정과정의 동태적인 관계를 분석하는데 적합한 이론으로 소개되고 있다. 그러나 많은 정책네트워크 연구에서 그 시대적 정책환경을 간과하고 있다. 즉 정책결정에 있어 정책환경 변수는 네트워크의 동태성에 결정적인 영향 미친다. 예를 들면 국가주도의 폐쇄적인 정책결정일 경우 네트워크는 정책결정의 여부에 영향을 미치는 못한다. 그러나 정책결정의 개방성 정도에 따라 네트워크의 역동성은 차이가 날 수 있다. 따라서 정책네트워크의 연구에 있어 정책환경, 즉 정치환경, 이익집단에 대한 개방성 정도, 정책의제설정 주도자 등의 분석을 기반으로 한 정책네트워크 연구가 이루어져야 정책네트워크의 핵심인 동태성을 설명하는데 설명력을 높일 수 있을 것이다.|The industrial policies of ex-president Park Chung-Hee are analyzed through 16 years worth of recorded conversation journals. The general network of Park is analyzed and the industrial policies are investigated by dividing the terms into the beginning of exports, industrial expansion before exports, and the period that is divided into 4 identical steps with 5 years of economic development. The interaction of the political network is defined as the frequency of between people. The personal contact frequency (34,465 times) is centralized with the following data: Department of Public Administration 51.85%, politicians 23.03%, the Blue House 11.06%. Conclusion and suggestions are as follows. First, it is a supposition of the political field that the policy network has an influence on policy decisions. However, in this study it turned out that the policy network is a means of reflecting and realizing the gubernatorial political intention rather than the theories the political field. The government set up the purpose of industrial policy as ‘national economic development’ and the network was a group that leads to a reasonable alternative to achieve that purpose. It is proper to comprehend the policy network as a tool of realizing the policy rather than a group of influencing policy decisions as it finds reasonable alternatives. The result shows that gubernatorial intention is the most important factor in the comprehensive policy decision. However, particular policies that are the means of comprehensive policies can be influenced by a policy network because the realization of policies is based on the co-operational relationship with groups that gain benefits from the policy. Second, the policy network of a governor can be operated by very exclusive system. A policy network functions as a policy-community that is formed by the comprehension in the sharing of gubernatorial political faith. As a result, the policy network may ignore the right judgment and make a decision according to the faith of the governor. The progress of information & communication technology in the 21st century does not offer exclusiveness of the policy network like the past. It is appropriate to choose the members of the policy community who have flexibility toward policy. Third, the comprehensive formation and decision of policy is an opportunity that shows the leadership and ability of the governor, with belief and faith as most important. It indicates that the insight toward policies is crucial. Fourth, the government of ex-president. Park shows that the groups in the Blue House in creased contact with the president gradually as time goes by though reinforcing the organization. Consequently, the contact with the department of Public Administration is decreasing. This result can cause a lack of communication between the department and govern or that influence the realistic insight of the govern or and promptness. It indicates that misinformation can be offered. The governor needs to have a balanced contact with policy networks. Fifth, the main result that appeared from the human-network of Park is that it is formed based on personal relations. However, in the department of economics and public administration, he hired government officials who were experts in the economy. People hired through the presidential relations were in the departments unrelated with the economy and it is regarded that this fact is implied in the personnel administration. Finally, this study analyzed the network of Park centered on the network theory. It is introduced as an appropriate theory to analyze the active relationship in the process of policy making. However, many policy network studies ignored the political environment of that time. Variables of policy environment decisively influence to the movement of the network. For example, in the case of exclusive policy decisions initiated by the government, the network cannot influence policy making. However, the activeness of the network can be different according to the degree of openness in policy making. It is more explanatory of the activeness at the core of the policy network when the study of the policy network is initiated based on the analysis of the policy environment that includes the political environment, degree of openness toward benefit groups, and the policy leaders.