공공시설물의 공공서비스 실행효과에 관한 실증적 연구

Abstract

우리나라는 공공부문의 경쟁력 강화를 위하여 정부의 경영활동에 대한 성과평가를 시행해오고 있지만, 세부적인 평가항목에 관한 논란과 함께 성과평가를 위한 지표나 모델 등이 체계적으로 정립되지 못한 분야가 많으며, 그 중에 공공시설물의 한 분야로서 공중화장실을 들 수 있다. 실제로 공중화장실이 공공시설물로서 가지는 구성요소의 효율성 내지는 그에 따른 개선효과에 관한 검증이 제대로 이뤄지지 않은 상황에서 관리주체의 추정에 의하여 개선소요가 제기되고 그에 따라 사업이 시행됨으로써 정책 추진의 실효성이 담보되지 못하는 문제점이 제기되고 있다. 이에 본 논문은 공공시설물로서 공중화장실이 가지는 구성요소의 효율성 내지는 그에 따른 개선효과에 관하여 주관적․객관적 성과평가 통합모형을 통하여 실증적으로 검증함으로써 공공시설물로서 공중화장실의 공공서비스 수준을 평가하는 측정지표를 개발함과 동시에 사전 효율성에 관한 검증 없이 시행됨으로써 개선사업의 실효성이 담보되지 못하는 문제점을 해결하는데 기여하고자 한다. 본 연구를 수행하기 위해서는 공공시설물로서 공중화장실의 구성요소에 관한 정확한 개념 정립과 구성요소별 측정지표 등에 대한 기초적인 선행연구가 필요하다. 현실적으로 공중화장실에 관한 연구가 주로 시설, 디자인, 건축 분야에 국한되어 진행되고 있는 실정이며, 이 마저도 각각의 연구자별로 동일한 용어에 대한 다른 해석과, 같은 속성에 대한 서로 다른 지표를 제시하고 있음으로써 혼란의 여지가 있다. 이에 본 연구에서는 국내 화장실 관련 70여 편의 국내논문을 대상으로 연구자가 분석을 통하여 관련 용어 및 지표들을 재정리하여 제시하였다. 또한 본 연구에서는 전국 고속도로 휴게소의 화장실에 대한 객관적 측면과 주관적 측면을 동시에 평가함으로써 운용상의 문제점을 도출하고, 개별평가의 대안으로서 통합적 성과평가모형을 제시하였다. 특히 공중화장실에 대한 객관적 측면의 평가에서는 각각의 구성요소가 가지는 투입 및 산출요소의 효율성에 초점을 맞추어 진행하였으며, 주관적 측면의 평가는 공공시설물로서 공중화장실이 제공하는 공공서비스품질에 관한 이용자만족도를 측정하여 실행효과를 검증하고자 하였다. 이와 관련된 설문조사 자료에 대한 통계처리는 IBM SPSS Statistics 22.0 프로그램을 이용하였고, 자료포락분석(DEA : Data Envelopment Analysis)을 위하여 대상기관으로부터 수집한 관련 자료는 EnPAS(Efficiency and productivity Analysis System)를 이용하여 계량화하였다. 주관적 측면의 평가에 사용된 주요 지표로는 서비스품질 관련 이용자만족도를 측정하기 위하여 PZB(1985)의 대응성, 보증성, 유형성, 동조성, 신뢰성을 참고하되, 공중화장실의 6가지 구성요소를 중심으로 평가지표를 재구성하여 설문항목을 작성하였다. 그에 따라 공공성 6문항(편의성, 접근성, 대응성, 고객이해, 커뮤니케이션, 고객이익 우선), 기능성 8문항(편리성, 조작용이성, 쾌적성, 적절한 시기의 서비스, 위생성, 조직의 지원, 능숙한 직원, 고객필요 사항파악), 조형성 5문항(깔끔하고 정중한 직원, 훌륭한 서비스, 헌신적인 직원, 예의바른 직원, 서비스에 대한 신뢰성), 상징성 3문항(연계성, 심미성, 지역성), 생태성 3문항(주변 환경과의 조화, 자원절약, 기존 시설과의 조화), 안전성 3문항(시설․장비에 대한 신뢰성, 위험성 최소화, 시설․장비에 대한 확신성), 이용만족 3문항(재방문, 이미지 제고, 추천·홍보)으로 총 32개 문항으로 구성 하였으며, 전국 고속도로 휴게소 공중화장실 이용자 2,000명을 대상으로 설문조사 하였다. 그 결과, 일부 미응답 및 내용이 불성실한 설문을 제외한 총 1,204부를 본 연구를 위한 분석 자료로 활용하였다. 객관적 측면의 평가에서는 공중화장실 구성요소별 효율성을 측정하기 위하여 DEA 분석방법을 사용하였으며, 전국 고속도로휴게소 공중화장실 130개소를 대상으로 공공성, 기능성, 조형성, 상징성, 생태성, 안전성 등 공중화장실의 구성요소 6가지에 대하여 선행연구를 통해 정리된 투입변수와 산출변수를 각각 도출하여 평가지표로 사용하였다. 본 연구를 위하여 조사된 자료의 분석 및 측정결과, 그에 따른 개선방안 등을 요약 정리하면 다음과 같다.

ⅰ) 주관적 성과평가 : 서비스품질 측정결과

전국 고속도로 휴게소 화장실에 대한 서비스품질 수준의 평균은 4.157으로, 부산경남본부가 4.333으로 가장 높게 나타났으며, 그 다음으로 광주전남(4.265)>충북(4.230)>강원(4.217)>대전충남(4.110)>전북(4.107)>대구경북(4.098)>수도권(3.895) 순으로 조사되었다. 전체적인 이용자만족도는 보통이상이 99.8%로 높은 편이었다. 이용자 특성별로는 남성이 여성보다 더 만족하는 것으로 나타났으며, 연령대별로는 40대가, 직업군별로는 공무원이, 학력별로는 대학원졸업이상이, 월평균 소득별로는 500만원 이상이, 거주지별로는 울산‧부산‧경남 거주하는 이용자 만족도가 가장 높은 것으로 조사되었다. 반면 만족도가 가장 낮은 부류는 10대와 70대가, 주부가, 대학원 재학 중인 자가, 월평균소득액이 120~200만원 미만인 자가, 경기‧인천 거주자인 것으로 나타났다. 공중화장실 구성요소별 서비스품질 수준은 상징성(4.26)이 가장 높았으며, 다음으로 안전성(4.22)>공공성(4.16)>조형성(4.16)>기능성(4.13)>생태성(4.03) 순으로 나타났다. 공중화장실의 구성요소 중 기능성이 이용자만족도에 가장 크게 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 다음으로 생태성>조형성>안전성>공공성 순으로 확인되었다. 상징성에 대한 유의성은 확보되지 않았다.

ⅱ) 객관적 성과평가 : 효율성 측정결과

고속도로휴게소 화장실의 효율성은 평균 0.6673으로 지역본부별 효율성 평가 결과 8곳 모두 효율적인 것으로 나타났으며, 수도권본부(0.7117)가 가장 효율적이었고, 충북(0.6983), 광주전남(0.6736), 강원(0.6699), 대전충남(0.6699), 부산경남(0.6601), 전북(0.6478), 대구경북(0.6073) 지역본부 순으로 나타났다. 공중화장실의 구성요소별로 효율성을 평가한 결과, 기능성(0.9438)의 효율성 점수가 가장 높았으며, 그 다음으로 조형성(0.7826), 생태성(0.6766), 공공성(0.6229), 안전성(0.5566), 상징성(0.4214) 순으로 높게 나타났다. 공공성 차원에서는 강원 지역본부(0.6628)가, 기능성 차원에서는 전북 지역본부(0.9841)가, 조형성 차원에서는 광주전남 지역본부(0.8893)가, 상징성 차원에서는 수도권 지역본부(0.6037)가, 생태성 차원에서는 부산경남 지역본부(0.7470)가, 안전성 차원에서는 수도권 지역본부(0.6966)가 가장 효율적인 것으로 나타났다.

ⅲ) 종합평가

공공시설물로서 공중화장실의 구성요소가 제공하고 있는 공공서비스품질에 대한 고속도로휴게소 본부별 만족도 평가수준과 효율성 평가수준이 가장 높은 집단과 가장 낮은 집단 등 4단계의 집단으로 나누어 상호 교차시켜 그 일치성 여부를 확인한 결과, 공공성 측면에서는 모두 불일치(일치율 0%)하였으며, 기능성 측면에서는 수도권과 강원이 일치(일치율 25%)하였으며, 조형성 측면에서는 대전충남과 대구경북이 일치(일치율 25%), 상징성 측면에서는 강원과 대전충남이 일치(일치율 25%), 생태성 측면에서는 수도권, 충북, 대전충남, 광주전남, 부산경남 등 다섯 곳이 일치(일치율 62.5%), 안전성 측면에서는 대구경북과 부산경남이 일치(일치율 25%)하는 것으로 나타났다. 결과적으로 공중화장실의 구성요소가 제공하고 있는 공공서비스품질에 대해 지역본부 8곳을 대상으로 총 48번의 상호 일치성 여부를 확인한 결과, 총 13회(27.1%)만이 일치하는 것으로 확인됨으로써 공중화장실의 구성요소별 공공서비스의 실행효과성은 미미한 것으로 확인되었고, 그에 따른 개선이 요구된다. 구체적으로 지역본부별 일치를 보이는 집단은 강원, 대전충남, 대구경북 등 3곳으로 나타났고(일치율 37.5%), 나머지 5개 지역본부는 불일치하였다.

ⅳ) 개선방안

전국 고속도로휴게소 화장실 130곳에 대한 평가를 지역본부별로 유형화한 만족도 및 효율성 성과평가의 결과를 종합해 보면, 다음의 4가지 유형으로 분류해 볼 수 있다. Ⅰ형(유지관리 지속)은 만족도와 효율성이 모두 높은 경우로 이용자 측면에서 공공서비스 품질에 대한 만족도가 높은 이상적이고 바람직한 유형이다. 강원, 충북, 광주전남 지역본부가 여기에 해당된다. Ⅱ형(만족도 개선요망)은 효율성은 높으나 만족도가 낮은 경우로 효율성이 높지만 이용자자 측면에서 서비스품질에 대한 평가가 낮으므로 이용자만족도 제고를 위해 공급자에 대한 배려(consideration)가 필요한 유형이다. 수도권, 대전충남 지역본부가 여기에 해당된다. Ⅲ형(품질지수 제고)은 공급자 측면의 효율성과 수요자 측면의 이용자만족이 모두 낮은 경우로 공급자 측면의 효율성 제고와 이용자 측면의 만족도 향상이 동시에 이루어져야 하는 유형이다. 대구경북 지역본부가 여기에 해당된다. Ⅳ형(효율성 개선요망)은 효율성은 낮으나 만족도가 높은 경우로 공급자 측면의 능률과 효과성 제고를 위해 관할 공중화장실의 운영관리를 재점검해 볼 필요가 있다. 부산경남 지역본부가 여기에 해당된다.

본 연구를 통하여 객관적 평가인 효율성 평가와 주관적 평가인 만족도 평가의 결과 사이에는 불일치가 존재함을 확인하였다. 이는 평가기준 또는 평가지표가 다르기 때문일 수 있고, 양적 내지는 질적 평가는 서로 이율배반의 관계에서 형성되는 트레이드오프 관계이기 때문일 수도 있다. 그럼에도 효율성과 만족도를 서로 비교 분석함으로써 지역본부별 성과평가를 토대로 개선방안을 제시하는 보다 의미 있는 연구결과를 얻을 수 있었다.

따라서 본 연구는 공중화장실의 성과를 평가하는 것 이상으로 공공시설물로서 공중화장실의 구성요소 6가지 측면에서 제공되는 공공서비스의 실행효과성 여부를 검증해보는 계기가 되었으며, 타 공공시설물의 효과성 검증을 위한 기초자료로써 본 연구가 활용될 수 있다는 연구의 시사점이 있다.|Korea has been conducting performance evaluations on the management activities of the government to strengthen the competitiveness of the public sector. However, there are many areas where indicators and models for performance evaluation have not been systematically established, along with controversy over detailed evaluation items. A representative example is public toilets as a field of public facilities. In reality, the need for improvement is determined by the manager's estimation in the situation where the public toilet's efficiency or improvement effect of the components that it has as a public facility is not properly verified. As a result, projects have been implemented, which raises the problem that the effectiveness of policy implementation cannot be guaranteed.

Therefore, this study aims to develop indicators for evaluating the public service level of public toilets as public facilities by empirically verifying the efficiency of public toilets through subjective and objective integrated evaluation model. In addition, this study intends to contribute to solving the problem that the effectiveness of improvement project is not guaranteed in the case that efficiency verification is not premised.

In order to carry out this study, it is necessary to establish an accurate concept of public restroom as public facilities and conduct basic research on measurement indicators for each component. However, the study of public toilets is mainly limited to the field of facilities, design and construction, and each study has different interpretations of terms and indicators for the same properties. Therefore, in this study, we have redefined terms and indicators defined in more than 70 domestic studies related to public toilets. In addition, this study derives operational problems by simultaneously evaluating the objective and subjective aspects of the restroom of the highway rest area and proposes an integrated performance evaluation model as an alternative to individual evaluation. In particular, the objective aspect of public toilets was focused on the efficiency of input and output elements of each component, and the subjective aspect measured user satisfaction with public service quality provided by public toilets. Survey data were quantified using the IBM SPSS Statistics 22.0 program, and Data Envelopment Analysis (DEA) data were quantified using the Efficiency and productivity Analysis System (EnPAS).

The evaluation index for measuring user satisfaction related to the quality of service by subjective evaluation consisted of questionnaire items focused on six components of public toilets, referring to the responsiveness, assurance, typology, motivation and reliability of PZB(1985). Publicity 6 questions (convenience, accessibility, responsiveness, customer understanding, communication, customer interest priorities), 8 functionalities (convenience, ease of operation, convenience, timely service, hygiene, organizational support, skilled staff, grasp customer needs), Formative 5 questions (clean and courteous staff, excellent service, dedicated staff, courteous staff, credibility of service), symbolic 3 questions (association, aesthetics, local), ecological 3 questions (harmony with surrounding environment, Resource Conservation, Harmonization with Existing Facilities), Safety 3 items (reliability of facilities and equipment, minimization of risk, reliability of facilities and equipment), satisfaction 3 items (visits, image enhancement, recommendation and promotion). A total of 2,000 public toilet users were surveyed at the highway rest area, and a total of 1,204 questionnaires were used for analysis, except those with inadequate responses. The DEA analysis for efficiency measures covered 130 public restroom at highway rest areas. Prior studies have derived input and output variables for the six components of public toilets: public, functional, formative, symbolic, ecological and safe. A comparative analysis of the measurement results on both sides yielded the following meaningful results.

ⅰ) Subjective performance evaluation: service quality measurement results The average quality of service for expressway rest area was 4.157, with Busan Gyeongnam headquarters showing the highest as 4.333, followed by Gwangju Jeonnam (4.265)> Chungbuk (4.230)> Gangwon (4.217)> Daejeon Chungnam (4.110) > Jeonbuk (4.107)> Daegu Gyeongbuk (4.098)> metropolitan area (3.895). Overall user satisfaction was higher than average at 99.8. By user characteristics, males were more satisfied than females. They were in their 40s by age group, by public officials by career group, by graduate school or higher, by graduate school graduates, by average monthly income of more than 5 million won, by residence, and in Ulsan, Busan, and Gyeongnam. User satisfaction was the highest. On the other hand, the lowest level of satisfaction was found in teenagers and 70s, housewives, graduates in graduate school, those with average monthly income less than 1.2 million won, and residents of Gyeonggi-Incheon. The service quality level of each public toilet was the highest in symbolicity (4.26), followed by safety (4.22), publicity (4.16), plasticity (4.16), functionality (4.13) and ecology (4.03). Among the components of public toilets, functionality was found to have the greatest influence on user satisfaction, followed by ecology> molding> safety> publicity. Significance for symbolism was not secured.

ⅱ) Objective performance evaluation: efficiency measurement results The efficiency of the rest area of ​​the expressway rest area was 0.6673 on average, and all eight of the regional headquarters's efficiency evaluations showed that it was efficient. The metropolitan area headquarters (0.7117) was the most efficient. Daejeon Chungnam (0.6699), Busan Gyeongnam (0.6601), Jeonbuk (0.6478), and Daegu Gyeongbuk (0.6073) regional headquarters. As a result of evaluating the efficiency of each component of public toilet, the efficiency score of functionality (0.9438) was the highest, followed by formativeness (0.7826), ecology (0.6766), publicity (0.6229), safety (0.5566), and symbolism (0.4214). Gangwon Regional Headquarters (0.6628) in the public dimension, Jeonbuk Regional Headquarters (0.9841) in the functional dimension, Gwangju Jeonnam Regional Headquarters (0.8893) in the formative dimension, Busan Regional Headquarters (0.6037) in the symbolic dimension, Busan in the ecological dimension Gyeongnam Regional Headquarters (0.7470) and Capital Region Regional Headquarters (0.6966) were the most efficient in terms of safety.

ⅲ) Comprehensive Evaluation Present the evaluation level by crossing the satisfaction evaluation and the efficiency evaluation for each component of the public toilet and divide it into 4 groups such as the highest group and the lowest group by service quality ranking to confirm mutual agreement. As a result, all of them were inconsistent (consensus rate 0%) in terms of publicity. In terms of functionality, the Seoul metropolitan area and Gangwon agreed (25% match). In terms of formation, Daejeon Chungnam and Daegu Gyeongbuk were in agreement (25% match rate). In terms of symbolism, Gangwon and Daejeon Chungnam agreed (25% match). In terms of ecology, the five regions, including Seoul Metropolitan Area, Chungbuk, Daejeon Chungnam, Gwangju Jeonnam, and Busan Gyeongnam, were in agreement (62.5%). In terms of safety, Daegu-Gyeongbuk and Busan-Gyeongnam were identical (25% match). As a result of checking the mutual congruence of 48 components at 8 headquarters for 6 components of public toilets, only 13 times (27.1%) were confirmed. That is, it is confirmed that the effectiveness of the execution of public services for each component of public toilets is insignificant, and improvement is required. As a result of cross-satisfaction and efficiency evaluation by regional headquarters, three groups (Gangwon, Daejeon Chungnam, and Daegu-Gyeongbuk) showed agreement (37.5%), and the remaining five regional headquarters were inconsistent.

ⅳ) Improvement The results of the Satisfaction and Efficiency Performance Evaluation, which are classified into 130 divisions of highway rest areas, can be classified into the following four types. Type I (maintenance of maintenance) is a case where both satisfaction and efficiency are high, which is an ideal and desirable type in which the satisfaction of public service quality for public service is high in terms of users. Gangwon, Chungbuk, and Gwangju Jeonnam regional headquarters fall under this category. Type II (satisfaction needs improvement) is a type that has high efficiency but low satisfaction, which is high in efficiency but low in evaluation of service quality in terms of users, and needs consideration for suppliers to improve user satisfaction. This applies to the Seoul Metropolitan Area and Daejeon Chungnam Regional Headquarters. Type III (Quality Index Improvement) is a type where both efficiency on the supplier side and user satisfaction on the consumer side are low, and both the efficiency on the supplier side and the user satisfaction on the side should be simultaneously achieved. Daegu-Gyeongbuk headquarters falls under this category. Type IV (efficiency improvement request) is low in efficiency but high in satisfaction, and it is necessary to re-examine the operation and management of the public toilets in order to improve the efficiency and effectiveness of suppliers. Busan Gyeongnam headquarters falls under this category.

Through this study, it was confirmed that there is a discrepancy between the efficiency evaluation, the objective evaluation, and the satisfaction evaluation, the subjective evaluation. This may be because of different evaluation criteria or indicators, or because quantitative and qualitative evaluations are trade-offs. Nevertheless, by comparing and analyzing the efficiency and satisfaction with each other, more meaningful evaluation results suggesting performance evaluation and improvement plans for each division. This study also provided an opportunity to verify the effectiveness of public services in terms of six components of public toilets as public facilities, rather than evaluating the results of public toilets. This study can be used to verify the effectiveness of other public facilities.

【Key Words】 Public Service, Public Facilities, Public Toilet, Publicity, Functionality, Formativeness, Symbolism, Ecology, Safety, User Satisfaction, Service Quality, SERVQUAL, Data Envelopment Analysis (DEA), Effectiveness Verification, Efficiency Verification