개발행위허가기준의 법적쟁점과 개선방안에 관한 연구

Abstract

ABSTRACT

Study on Legal Dispute Points and Improvement Measures of Permit Standard of Land Development -In focus of administrative judgment cases for last 10 years-

Guo, Choul-Hee

Master of Consulting

Knowledge Service & Consulting

Graduate School of Knowledge Service Consulting

Hansung University

If once we consider social environment of today which is very complicated and abruptly changing, there follows the limit evidently in act of defining all standards with the law and limiting the freedom and rights of people. By this very reason, the permit system of land development is receiving many discretionary authorities by the laws in its intention to realize city plan administration corresponding to the local nature under the local decentralization. In other word, due to the limit our government may not uniformly designate the standard and execute whether or not to permit the act of land development of each individual of people by the law, the government grants the administrative discretionary authority by entrusting the discretional rules such as the sub laws and regulations, decree, administrative rules as the basis of determination in detail.

By this reason, although all the basis to limit the freedom and rights of people must be based on the law by the law in the principle of constitutionalization and even in a case of limiting them, the law defines as the essential value of people's freedom and right should not be violated, the administrative authority which executes its duty being entrusted with the related right from the court does not treat the case in accordance with the concrete fact or particular situation in the title of the exercise of discretional authority but treat and determine the case only with one-sided voluntary interpretation of the administrative authority and in the reality the cases of resisting and claiming against such determination is being increased.

In and between this administrative disputes and claims, in the respect of the exercise of administrative discretionary authority for the realization of public good such as whether the exercise of administrative discretionary right by the administrative authority coincides with the intention and the purpose of the delegated law of whether the scope of exercise observes the limit of right and the scope of permission delegated by the law, we can say the substantial basis through the profit balancing becomes a very important issue.

However, the administrative authority which actually takes the practical administration affairs does not mind such substantial basis through ad hoc balancing and never considers and practices the examination by preliminarily designated rules of discretion. It applies the different basis to individual case according the situation and so in the reality there appears the problems which bring the different result according the applicant even though it is the same disposition to the same issue.

In this point of view, in this thesis, I collected and rearranged the sources from the prior researches practiced on the problems of the existing permission system of land development and the measures of improvement and used them as the basis for analysis of the legal dispute point of permission basis of land development and also, after selecting the cases of administrative rejudgment related to the permission of development for 10 years from 2008 to 2017 released and received from th central administrative judgment committee, I tried to analyse the legal disputes according the basis of permission of land development defined in the enforcement decree of the law of plan and usage of national territory.

As the result of our analysis, as the legal dispute points of permission basis appeared in the rejudgment cases for last 10 years of central administrative judgment committee related to the permission of land development, it turned out as ① the definition of the terms of good harming land, collective habit, thoughtless development is uncertain, ② the applying basis is different according the issue due to the lack of examination basis for determination of concrete object, discretional scope and purpose, ③ the basis of concrete determination on conservation value like whether or not to designate the local cultural assets do not exist, ④ the reasonable basis of reasonable basis of examination on application of discretional basis like gradient and forest accumulation rate do not exist, ⑤ the quantitative basis of examination to determine the possibility of underground water contamination, destruction of ecosystem, occurrence of harmful effect do not exist, ⑥ concrete basis of examination according the examination object of city plan committee do not exist, ⑦ the grounds of reason of disposition in necessity of being connected to the department of administration plan is uncertain, as the person of civil complaint may not know as such the designation of scheduled area of reconstruction & redevelopment, ⑧ the substantial basis of examination to determine the damage degree of public good value between profit adjustment do not exist, such of the violation of beauty and landscape and the influence to surrounding environment in respect of the procurement of sound living environment for citizen, damage of natural scenery, damage of city scenery of surrounding area, disharmony with neighboring environment.

As the measures of improvement according the legal dispute points on the permission basis of land development like these, ① There is the necessity to reduce the possibility of confusion on the terms by stipulating or making the concept of development in the law. ② In th reality the basis for location may not be uniformly definitively confirmed in respect of its nature by dividing the permission basis of land development with the location basis and the technical basis, there is the necessity to establish the decree for the concrete schedules such as the basic plan for city/armed forces and the management plan for city/armed forces and, in the respect of technical basis, to secure the uniformity and fairness in operation of the development permission system. ③ there is the necessity to classify in detail the permission basis of development with the location basis and the plan basis and the environment basis and grant the flexibility according each location by applying it after differentiating with the permission basis and the examination basis, ④ there is the necessity establish and operate the development permission examination committee as the organization for examination only on the land developing attempt, and ⑤ there is the necessity to organize the schedule support system for actualization of the permission basis of land development and activate the related research.

In relation with these issues, we may conclude that there is the necessity of the additional research on the determination and preparation of the examination basis and the rules for discretional determination and the measure for improvement and arrangement to secure the exercise of the discretionary authority to which the concrete fact and the reasonable purpose on particular case is prepared and contribute to the clarification of the discretional determination in the future.

*Key words: Permission basis of land development, land development permission system, discretional rules, examination basis, discretional authority|국 문 초 록

개발행위허가기준의 법적쟁점과 개선방안에 관한 연구 -최근10년간 행정심판사례를 중심으로-

한성대학교지식서비스&컨설팅대학원

미래융합컨설팅학과

미래융합공공컨설팅전공

구철회

오늘날 복잡하고 급변하는 사회 환경을 고려할 때, 모든 기준을 법률로 설정하여 국민의 자유와 권리를 제한하는 데는 한계가 따른다. 이러한 사정으로 인하여 개발행위허가제는 지방분권화에 따른 지역적 특성에 부합되는 도시계획행정을 구현하기 위한 취지로 법률로부터 많은 재량권을 부여 받고 있다. 다시 말해, 국민 개개인의 개발행위에 대한 허가여부를 판단하는 기준을 법률에서 일률적으로 정하여 집행할 수 없는 한계로 인하여 그 세부적인 판단기준을 법률에서 하위법령과 법규, 조례 및 행정규칙 등의 재량준칙으로 위임함으로써 행정재량권을 부여하고 있다. 이로 인하여 법치주의 원칙에 따라 헌법상 국민의 자유와 권리를 제한하는 모든 기준은 반드시 법률에 의하여 기속되어야 하고, 제한하는 경우에도 본질적인 가치는 침해할 수 없도록 규정되어 있음에도 법률에서 해당 권한을 위임 받아 집행하는 행정청은 재량권의 행사라는 미명 하에 구체적인 사실 내지는 특정한 사정에 의하지 아니하고 행정청의 일방적이고 자의적인 해석만으로 결정하여 처분하는 사례가 늘고 있음으로써 이에 대한 이의불복 사례가 증가하고 있는 실정이다. 이러한 행정쟁송 간에는 행정청의 재량권 행사가 위임된 법률의 취지와 목적에 부합되는 것인지, 행사의 범위가 법률에서 위임된 권한의 한계와 인정범위를 준수한 것인지 등 지역적 공익의 실현을 위한 행정재량권 행사와 개인적 재산권 행사의 제한이라는 측면에서 이익형량을 통한 실체적 기준이 매우 중요한 문제로 대두된다 하겠다. 그러나 정작 행정실무를 담당하고 있는 행정청은 그러한 이익형량을 통한실체적 기준에 대하여 전혀 고려하지 않으며, 사전 설정된 재량준칙에 의한 심사마저도 거치지 않고 상황에 따라 개별적 사안마다 다른 기준을 적용함으써 동일한 사안에 대한 처분임에도 신청인에 따라 그 결과가 상이하게 나타나는 문제점이 발생되고 있는 실정이다. 이러한 관점에서 본 논문은 기존 개발행위허가제의 문제점 및 개선방안에관하여 연구를 진행한 선행연구들을 대상으로 자료를 수집하고 재정리하여 개발행위 허가기준의 법적쟁점에 관한 분석의 준거로 사용하고, 중앙행정심판위원회로부터 공개 받은 2008년부터 2017년까지 최근 10년간 개발행위허가와 관련한 행정심판 재결사례를 분석대상으로 설정하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령에서 정하고 있는 개발행위허가기준별 법적쟁점에 관하여 분석해 보았다. 분석의 결과로, 개발행위허가와 관련한 중앙행정심판위원회의 최근 10년간재결사례에 나타난 허가기준의 법적쟁점으로는 ①우량농지, 집단서식지, 난개발 등과 같은 대상용어에 관한 정의가 불명확하고, ②구체적 대상, 정량적 범위, 목적성 등에 대한 판단을 위한 심사기준 부재로 사안마다 적용기준이 상이하며, ③지방문화재 지정여부 등 보전가치의 구체적 판단기준이 부존재하고, ④경사도, 입목축적율 등 정량적 기준의 적용에 관한 합리적 심사기준이 부존재하며, ⑤지하수오염, 생태계파괴, 위해발생 등의 우려를 판단하기 위한 정량적 심사기준이 부존재하고, ⑥도시계획위원회의 심의대상별 구체적 심의기준이 부존재하며, ⑦재건축 및 재개발 예정구역 지정, 주변 개발계획 등 민원인이 알 수 없는 행정계획과의 연계 필요성의 처분사유에 의한 근거가 불명확하고, ⑧시민의 건전한 생활환경 확보, 자연경관 훼손·주변지역 도시미관훼손·자연훼손·주변 환경과의 부조화 등 미관·경관 저해 및 주변 환경에 미치는 영향 등에 관한 이익형량 간 공익적 가치의 훼손정도를 판단하기 위한 실체적 심사기준이 존재하지 않는 것으로 파악되었다. 이러한 개발행위허가기준에 관한 법적쟁점에 따른 개선방안으로는 ①개발행위의 개념을 명문화 내지는 법제화하여 용어에 대한 혼동의 우려를 줄여야 할 필요성이 있고, ②개발행위허가기준을 입지기준과 기술기준으로 구분하여 입지기준은 성격상 획일적으로 확정할 수 없으므로 도시·군기본계획과 도시·군관리계획 등 계획의 형태로 구체화하고, 기술기준은 개발행위허가제 운용의 일관성과 형평성을 확보하기 위하여 조례로 제시할 필요성이 있으며, ③개발행위허가기준을 입지기준, 계획기준, 환경기준으로 세분화 하고, 허가기준과 심의기준으로 차등화하여 적용함으로써 지역별로 탄력성을 부여할 필요성이 있고, ④개발행위전담 심의기구인 개발행위허가심의위원회를 설치·운영할 필요성이 있으며, ⑤개발행위허가기준의 구체화를 위한 계획지원체계 구축 및 유관연구 활성화의 필요성 등을 제시할 수 있겠다. 이와 관련하여 향후 재량행위의 투명화에 기여하고, 구체적 사실 및 특정사항에 관한 합목적성이 전제된 재량권 행사를 담보하기 위한 심사기준 내지는 재량준칙의 설정 및 정비방안에 관한 추가적인 연구의 필요성이 제기된다.

주제어 : 개발행위허가기준, 개발행위허가제, 재량준칙, 심사기준, 재량권