한·미 방위비 분담정책 발전방향에 관한 연구

Abstract

한미간의 방위비 분담 문제는 매년 양국 간의 논란의 대상이 되어 왔다. 한국은 그 동안의 방위비 분담 협상과정에서 중·장기적 차원의 분담원칙 및 분담기준을 정립하지 못한 채 체계적인 정책방향 없이 미국의 일방적인 방위비 분담 요구에 대해 단기적 대응으로 방위비 분담규모를 결정해 옴으로써 주한미군 주둔문제에 있어 개선해야 할 과제를 안고 있다. 이에 따라 본 논문은 새로운 방위비분담의 정책 환경 속에서 주한미군 주둔비용 분담정책에 대한 바람직한 방향을제시하고자 한다. 이를 위해 본 연구는 논리 전개의 기본 틀이 될 수 있는 관련이론들을 바탕으로 타국의 사례를 비교하여 한국의 방위비 분담 정책을 평가하고 문제점을 도출하였다. 한국은 지불능력을 고려할 때 다른 나라에 비해 많은 방위비를 분담하고 있다. 그럼에도 불구하고 한국의 이러한 분담 현실이 대미협상에서 제대로 반영되지 않고 과소평가됨으로써 국가 예산의 낭비를 초래하는 한편, 방위비 분담금 증액을 요구하는 미국의 입장과 첨예하게 대립하는 양상을 보이고 있다. 이러한 현상들은 어쩔 수 없는 외적인 요인도 있지만 한국의 내적인 요인에 기인한 바도 있다. 즉, 한국의 대미 협상력 미흡을 가장 우선적으로 들 수 있다. 여기에는 안보의 지나친 대미 의존도 등 그럴 수밖에 없는 외적인 이유도 있으나, 한국정부가 설득력 있는 논리나 정책대안을 개발하지 못하고 임기응변적인 대응자세로 일관해 왔던 내적인 이유도 있다. 또한 정책을 시행하는 시스템의 비효율성으로 자원의 낭비 또는 실제보다 평가절하 되는 결과를 초래하는 경우도 발견되었다. 이와 같은 관점에서 본 논문은 앞에서 기술한 제반 문제점들을 해소하여 한국의 대미 협상력을 높이고 경제적 능력에 맞는 방위비 분담을 할 수 있도록 다음과 같은 정책방향을 제시하였다. 첫째, 방위비 분담 협상력 향상을 위해 현재 소수의 인원에 의해 수행되고 있는 구조를 개선하여 전문가 집단으로 구성된 '방위비 분담 전문팀'을 편성하는 것이다. 방위비 분담 전담대사 제도를 운용하고 있는 미국과 같이 한국도 이러한 업무를 총괄하여 미국과의 협상에 전문적으로 대응할 수 있는 부서를 별도의 독립기관으로 신설할 필요가 있다. 현재 방위비 분담 부서는 국방부에서 외교 통상부로 이관하여 운용하고 있다. 그러나 예산의 편성과 집행은 국방부에서 관리하고 있어 업무의 효율성이 떨어지고 있다. 따라서 외교 통상부에서 대미 협상업무뿐만 아니라 예산의 편성과 집행을 담당함으로써 비단 방위비 분담금 문제뿐 아니라 제반 대미 관련 사항들과연계시켜 효과적인 협상 업무를 수행할 수 있을 것으로 판단된다. 둘째, 방위비 분담 업무형태 개선의 차원에서 방위비 분담정책 추진 결과에 대한 세밀한 자료 관리와 정확한 분석을 위한 노력이 필요하다. 한국 정부의 주한미군 지원 현황을 표준화 및 코드화해야 하겠다. 직·간접 지원 현황을 집계하는 과정에서 금액으로 산정하는 기준이나 방법이 일정하지 않아 매번 작업할 때마다 서로 다른 결과가 나오는 현상을 방지하기 위해 각 분야의 전문가의 조언과 토의를 통해 항목 별로 산정방법을 표준화하여 적용하고 복잡한 수작업 없이도 각 기관별로 수행되고 있는 방위비 분담예산 집행실적이 전산망을 통해 곧바로 종합 정리되어 나을 수 있도록 전산망에 의한 데이터베이스화를 조속히 구축해야겠다. 셋째, 방위비 분담의 정책결정과정과 협상과정의 투명성을 높여 방위비 분담정책의 일관성을 유지하고 추진력을 확보함이 필요하다. 이를 위해서는 언론을 통하여 국민들에게 공개함으로써 여론 형성을 통한 정책의 추진력을 확보하고 동시에 국회와의 원활한 협조를 통하여 정책 추진에 필요한 각종 법적 제도적인장치들을 보완해 가야한다. 넷째, 합리적인 방위비 분담 협상을 위하여 가급적 경제적 측면에서 접근할 필요가 있다. 즉, 남·북관계, 또는 미·북 관계개선에 따른 안보 상황의 변화에 대한논리를 지양하고 냉정하면서도 객관적인 근거를 바탕으로 경제논리에 입각한 대응을 해야 한다. 중·장기적인 경제적 협상전략과 논리를 개발하여 방위비 분담금의 과도한 증가를 방지하면서 미국과의 마찰을 최소화 할 수 있도록 해야 한다. 다섯째, 방위비 분담 협상과정에서 우리가 주한미군 측에 제공하고 있는 각종 직·간접적인 지원이 과소평가되지 않도록 해야 한다. 즉, 현재 한국의 지원에 대한 미국의 평가시 반영되지 않고 있는 분야나 과소평가되고 있는 한국의 직·간접지원 분야에 대한 정당한 평가를 받을 수 있도록 하는 노력이 필요하다. 이를 위해서는 전기료 감면, 부가 가치세 면제 등 현재 비 예산사업으로 시행하고 있는 지원분야를 예산사업으로 전환시킴으로써 '기회비용 또는 묵시적 비용' 성격의 지원분야들을 직접지원으로 조정할 수 있을 것이다. 끝으로 이러한 노력들은 주한미군의 역할이 한국군이 수행하기 곤란한 고도의군사적 기능을 수행하고 있고, 대북 억지의 필수 전력요소로서의 역할을 수행하고 있는 현실적인 인식을 바탕으로 추진되어 한미 동맹관계에 손상을 주지 않아야 하겠다.|Defense cost sharing between the United States and Korea has been a topic of hot debate over years. As for Korea, she has hardly set mid- and long-term principles and criteria for the defense cost sharing in the process of the negotiations thereof, while responding short-sighted to the US unilateral requests for cost sharing without any systematic policy direction to have the amount of shared defense cost determined. Thus, the defense cost sharing remains a challenge to be tackled in association with the US military presence here in Korea. With such a background in mind, this study was aimed at suggesting some desirable directions for the defense cost sharing between the United States and Korea in consideration of a new defense policy environment. To this end, the researcher reviewed the relevant theories to set a framework for the logical development of this study and thereupon, compared other nations' cases to asses our defense cost sharing policy and address the problems. As a result, it could be confirmed that Korea has shared more defense costs compared with other nations and in consideration of our financial capacity. Nevertheless, such a high defense cost sharing has not adequately been reflected or even underestimated in our national policy, and despite to such a waste of national budget, Korea has sharply conflicted with and confronted the United States who has requested for an increase of defense cost sharing in the negotiation between two allies. Such phenomena may have been caused by some inevitable external factors but by our internal factors as well. First of all, Korea has demonstrated a poor capacity of negotiation for the United States. There may be such fundamental reasons for the phenomena as excessive reliance on the United States for our national security, but the Korean government seems not to have been able to develop some persuasive logics or policy alternatives but to have responded impromptu to the US requests. Moreover, as the policy-implementing system was inefficient, national resources may have been wasted or underestimated below their actual values. From such a viewpoint, this study suggested the following policy directions to solve the above problems, enhance our capacity of negotiation for the United States and determine the level of our defense cost sharing suitable to our economic capacity; First, in order to enhance our capacity for negotiation of defense cost sharing, it is necessary to reorganize the current small negotiation team into 'aspecial negotiation team for defense cost sharing' consisting of expert groups. As in the case of the United States using the special ambassador for defense cost sharing, Korea needs to establish a special or independent organization which can face the United States in the negotiation in a more professional way. As an example, the current negotiation team may well be transferred from Ministry of Defense to Ministry of Foreign Affairs and Trade. Since the policy-makers of Defense Ministry tend to focus on ROK-US solidarity conducive to the deterrence strength of the ROK-US Combined forces, they may not well be positioned to respond appropriately to the US requests for increase of Korea's defense cost sharing. Accordingly, if the Ministry of Foreign Affairs and Trade should take over the negotiation, the defense cost sharing would be effectively negotiated in association with other various Korea-US pending issues. Second, it is deemed required of the Korean government to carefully manage and precisely analyze the data about defense cost sharing policies and negotiations to improve our position in the defense cost sharing. As an example, it is necessary to standardize and encode the details of supports extended by the Korean government to the US military in Korea. Since the criteria or methods for evaluation of direct and indirect supports in kinds are not consistent, the resultant evaluations have differed. In order to solve such a problem, it is essential to recruit experts from various fields and thereby, standardize the evaluations or calculations through consultations or discussions with them, while constructing a computerized database whereby the defense cost sharing budgets executed by relevant government organizations can be immediately known without any complicated manual work. Third, it is also required to enhance transparency of the decision-making procedures and negotiation processes for defense cost sharing and thereby, improve consistency of our defense cost sharing policies and their implementations. To this end, the procedures and processes need to be open to the public via mass media to help create a public opinion necessary for an effective implementation of the policies, and in this vein, the administration is obliged to cooperate smoothly with the National Assembly to improve various legal and institutional mechanism for implementation of the policies. Fourth, it is essential to approach the defense cost sharing problem from an economic perspective as much as possible in order to enhance our capacity of negotiation. Namely, the conventional logic grounded on our security situation and in favor of South-North Korean relations or Korea-US solidarity should be replaced by an economic logic based on cool-headed and objective grounds. In this regard, mid- and long-term economic negotiation strategies and logics need to be developed to check any excessive increase of defense cost sharing, while minimizing the conflicts between Korea and the United States. Fifth, it is deemed necessary not to allow a variety of our direct an dindirect supports for the US military presence in Korea to be underestimated in the negotiation for the defense cost sharing. That is, the Korean government is obliged to make efforts to have such various supports reflected m the US evaluation of our defense cost sharing, whether they have been ignored or underestimated. To this end, we need to divert such non-budget-based incentives as reduction of electric bill or exemption of VAT into budget-based incentives. Then, other 'opportunity costs or implied ones' may be reflected in evaluation of our direct supports extended to the US military presence in Korea. Lastly but not least importantly, the above policy alternatives should be implemented not to do any harm to Korea-US relationship of alliance, inconsideration of the reality that the US forces m Korea as essential military power deterring North Korea are playing highly sophisticated military functions difficult for the Korean forces.